政府采購該樹立怎樣的價格觀

本期話題：由“不愿讓中小企業(yè)中標(biāo)”引發(fā)的討論

政府采購該樹立怎樣的價格觀

本期嘉賓：  

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授   于   安

中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授 徐煥東

江蘇省財政廳政府采購管理處處長  吳小明

國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長 羌建新

國信招標(biāo)集團總工程師  荊貴鎖

主持人： 

本報記者 賈璐

當(dāng)前，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的國際國內(nèi)形勢依然嚴(yán)峻的背景下，政府采購作為國家宏觀調(diào)控的重要政策工具，被給予了更多的期望。然而，政府采購政策功能的落地之路似乎并不平坦。以中小企業(yè)扶持政策為例，日前，某二線城市政府采購部門工作人員坦言“不愿讓中小企業(yè)中標(biāo)”。究其原因，如果在產(chǎn)品價格和質(zhì)量上與大企業(yè)相比毫無優(yōu)勢的中小企業(yè)中標(biāo)，那么未中標(biāo)企業(yè)、相關(guān)部門乃至社會大眾都可能會將“質(zhì)次價高”的帽子扣在政府采購頭上。在這種壓力之下，政府采購只能放棄政策功能，追求低價中標(biāo)。

這種帶有“舍車保帥”意味的觀點，不禁讓人再次思考政府采購的價格問題，并為政府采購政策功能的執(zhí)行捏了一把汗。在《政府采購法》實施即將步入下一個10年之際，政府采購究竟該樹立怎樣的價格觀？又該如何處理經(jīng)濟目標(biāo)與政策功能目標(biāo)之間的關(guān)系？本期圓桌論壇特邀請業(yè)內(nèi)專家一起進行探討。

1.避免陷入盲目追求低價的誤區(qū)

《中國政府采購報》：各位嘉賓好。近日，某二線城市政府采購部門工作人員坦言“不愿讓中小企業(yè)中標(biāo)”，其中的一個重要原因是，中小企業(yè)的產(chǎn)品價格偏高，容易使政府采購遭到質(zhì)疑。這雖然只是個別觀點，卻引人深思：低價真的有那么重要嗎？政府采購是否一定要追求低價？ 

于安：說到低價，我想我們首先必須區(qū)分什么是合理的低價，什么是不合理的低價。《政府采購法》規(guī)定政府采購的價格應(yīng)當(dāng)?shù)陀谑袌鰞r，這主要是考慮到政府采購具備規(guī)模優(yōu)勢。但是低到什么程度，法律上并沒有規(guī)定。通俗意義上講，反映成本要求并有一定利潤的價格就是合理的價格。但是，采購代理機構(gòu)在招標(biāo)實踐中選擇的競爭機制、供應(yīng)商不正當(dāng)?shù)母偁幚砟詈托袨椋伎赡軙共粔蚝侠淼牡蛢r出現(xiàn)。從可持續(xù)的理念出發(fā)，我的觀點是，政府采購應(yīng)當(dāng)運用、尊重市場機制，而不是破壞、扭曲市場機制。

徐煥東：政府采購追求低價并沒有錯，在滿足功能需求的條件下，當(dāng)然是低價比較好，這既符合市場競爭原則，也符合納稅人稅款使用價值最大化原則。然而，政府采購并不單純追求低價，更不是越低越好。可以說，政府采購并不是為了追求“單贏”，并不是想讓企業(yè)做賠本買賣，而是要讓企業(yè)有必要的、適當(dāng)?shù)睦麧櫋Ｆ鋵崳少弻τ诠?yīng)商的報價是有限制的，理論上要求不能低于生產(chǎn)或提供成本。這樣既可以避免企業(yè)虧損，又可以避免不當(dāng)競爭，還可以防止以低價進入，提供不符合要求的產(chǎn)品或服務(wù)。聯(lián)合國貿(mào)法委《公共采購示范法》也載明禁止異常低價競標(biāo)。

吳小明：低價應(yīng)當(dāng)是一個相對而言的概念。比如實踐中我們?yōu)榇髮W(xué)采購電腦，有的大學(xué)就要配置最低的，供學(xué)生上機用，可能2000元就買到了；而有的大學(xué)卻要買配置最先進的電腦做科研，也許需要10000元。如果用5000元買臺電腦給教授用，便宜是便宜，但滿足不了他們的需要；給學(xué)生用吧，假如市場價是5500元，那倒是買得便宜，可事實上學(xué)生只需要2000元一臺的電腦，這同樣是一種資源的浪費。可惜的是，許多人并不能理性地追求低價。

2.低價源于節(jié)約資金導(dǎo)向

《中國政府采購報》：在“不愿讓中小企業(yè)中標(biāo)”的聲音中，我們能聽得出一種“無奈”：因為別人都拿價格說事兒，所以政府采購被迫追求低價。那么，這種理由是否站得住腳？

羌建新：我想，對于采購人或采購代理機構(gòu)而言，“買便宜的就行”是一種避免“瓜田李下”之嫌的“永遠(yuǎn)正確”的選擇，同時還可能是一種防范和抵制政府采購尋租行為的無奈選擇。

究其原因，一方面，社會公眾往往缺乏科學(xué)、理性地評判政府采購的專業(yè)知識和態(tài)度，因此通常都是一味地以價格的高低來看政府采購做得好不好。另一方面，在基礎(chǔ)秩序嚴(yán)重缺失的社會背景下，任何具體的制度安排只要稍具彈性都會被靈活加以運用而成為尋租的遮羞布，從而使得制度的實際效果與初衷南轅北轍，而“買便宜的”所具有的僵硬性至少可以在某種程度上減少制度被靈活運用的空間。

此外，現(xiàn)行政府采購制度規(guī)定的最低評標(biāo)價法、綜合評分法及性價比法都將價格因素放到首要位置。然而，現(xiàn)實中卻存在對采購價格的片面理解。即使是最低價評標(biāo)法，也必須是在滿足采購人需求前提下的最低價。但有些采購人、采購代理機構(gòu)卻人為割裂了價格與需求響應(yīng)之間的有機聯(lián)系，加劇了“買便宜的就好”的情況。

吳小明：其實，從根源上來說，追求低價是我們多年來以節(jié)約資金為導(dǎo)向的采購觀造成的。我們知道，政府采購應(yīng)該是購買價格合理、物有所值、性價比高的產(chǎn)品，而不是一味追求低價。就以咱們自己買東西為例吧，我買件100元一件的衣服，可能穿一次衣服就破了不能再穿；但是買500元一件的衣服，看起來價格是100元的5倍，但可以穿10次，性價比顯然比較高。在政府采購中也是一樣，價格高低不是重點，重點是是否用合適的錢買到了合適的東西。

《中國政府采購報》：那“買便宜的就好”會引發(fā)什么不良后果呢？

吳小明：首先采購人得承擔(dān)價低的后果——質(zhì)次；其次，沒有合理利潤，也不利于企業(yè)正常生存、發(fā)展。

羌建新：從理論上說，政府采購的首要目標(biāo)是經(jīng)濟有效性——實現(xiàn)政府采購“物有所值”，即以合適的價格等條件采購到質(zhì)量合乎要求的貨物、工程或服務(wù)。如果不顧經(jīng)濟有效性、現(xiàn)實可行性，而一味追求“買便宜的”，那么政府采購就可能形成不良激勵，最終會損害政府采購各方當(dāng)事人的利益，甚至造成嚴(yán)重的社會福利損失。

3.經(jīng)濟目標(biāo)、政策功能誰掛帥

《中國政府采購報》：各位嘉賓都提到了盲目追求低價的各種危害。我們也了解到，實踐中追求低價也可能會對政府采購政策功能的落實起到了一定影響，比如一些地區(qū)曾出現(xiàn)放棄政策功能而追求低價中標(biāo)的“舍車保帥”之舉。那么，如何處理經(jīng)濟目標(biāo)和政策功能目標(biāo)之間的關(guān)系？

于安：以中小企業(yè)為例，中小企業(yè)本來就在產(chǎn)品、服務(wù)、價格等方面無法與大企業(yè)競爭，如果讓中小企業(yè)的產(chǎn)品中標(biāo)，肯定不是市場機制在起作用，而是政府采購在執(zhí)行其政策功能。

但是，扶持中小企業(yè)并不是財政補貼，購買中小企業(yè)的產(chǎn)品有個前提，就是一定要能滿足采購人的需要。此外，跟中小企業(yè)打交道，其實也有一系列的方式。比如說與他們訂立合同，明確第二年的質(zhì)量或技術(shù)含量必須比第一年提高百分之多少，否則就中止合同。這樣才能真正起到通過政府采購扶持中小企業(yè)的目標(biāo)。畢竟扶持中小企業(yè)，并不是想讓中小企業(yè)一味依賴，而是要幫助他們有創(chuàng)新和發(fā)展。

荊貴鎖:我覺得，有時低價中標(biāo)和政策功能在某種程度上并不沖突。比如，當(dāng)采購人購買節(jié)能目錄中的產(chǎn)品時，供應(yīng)商只能用目錄中的產(chǎn)品參加投標(biāo)，如果采用最低評標(biāo)價法的招標(biāo)，采購人是在節(jié)能目錄范圍內(nèi)比較產(chǎn)品價格，低價中標(biāo)和政策功能在這個項目中都體現(xiàn)了。即便是采用綜合評分法，價格分計算也是低價產(chǎn)品得高分，低價中標(biāo)可以得到體現(xiàn)，而產(chǎn)品的競爭是在節(jié)能目錄范圍內(nèi)進行，政策功能也能得到體現(xiàn)。

羌建新：我認(rèn)為，在政府采購政策功能已成共識的情況下，應(yīng)充分研究政府采購的各種政策功能之間的關(guān)系，科學(xué)地確定政府采購包括直接成本與間接成本、直接收益與間接收益在內(nèi)的全部成本與全部收益。只有厘清政府采購各項政策功能之間的關(guān)系以及相應(yīng)的成本、收益，才能科學(xué)、合理地權(quán)衡政府采購的經(jīng)濟有效性與其他政策功能之間的關(guān)系，從而以從社會角度來看最合理的價格來進行政府采購，來實現(xiàn)政府采購的政策功能。

如果不能厘清政府采購各項政策功能之間的關(guān)系以及相應(yīng)的成本、收益，兼顧政府采購的價格與政策功能就無從談起，而只能追求最簡單、最直接的經(jīng)濟有效性目標(biāo)。同樣，如果不能厘清政府采購各項政策功能之間的關(guān)系以及相應(yīng)的成本、收益，甚至連政府采購經(jīng)濟有效性的目標(biāo)都無法實現(xiàn)，那最后只能淪為“一味追求低價”。

《中國政府采購報》：說到“舍車保帥”，還涉及一個根本性的問題——究竟哪個是車，哪個是帥？在《政府采購法》實施即將步入下一個10年之際，各位嘉賓有何新的思考？ 

吳小明：據(jù)我所知，歐美國家在政府采購實踐中都是把政策功能放在首位的。從我們江蘇這十多年的實踐中也能看出，政策功能的實現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是政府采購的一個首要目標(biāo)。我認(rèn)為，接下來應(yīng)當(dāng)將政策功能放在首位，讓政府采購在推動經(jīng)濟發(fā)展、扶持企業(yè)壯大方面作出成績。

于安：《政府采購法》是把貫徹公共政策作為一個從屬性的制度來設(shè)計的，也就是說沒有單獨地去設(shè)計一個貫徹公共政策的機制。如果要在政府采購中貫徹公共政策，就要給它制度空間，但是我們后來設(shè)計的東西都是按照提高采購資金的使用效率進行的，按照效率目標(biāo)來設(shè)計的采購方式、定標(biāo)方式和采購程序。

從某種程度上說，效率取向的《政府采購法》已經(jīng)構(gòu)成了對執(zhí)行新發(fā)展觀的制度性障礙。如果是要貫徹公共政策，就需要從供應(yīng)商的資格開始，有一系列的要求，對整個體制作出調(diào)整。雖然在實踐層面，主管部門在運用行政政策自主權(quán)不斷地修正法與主流不相符的地方，但這些畢竟只是行政措施。 

《中國政府采購報》：謝謝各位的精彩發(fā)言！