異地備案的兩難境地

沒有完成異地備案手續，公司名字就不能出現在當地代理機構庫中，也就失去了被采購人選擇的機會----

異地備案的兩難境地

本報記者 張靜遠

因為一家代理機構向本報打來的咨詢電話，使得代理機構異地展業話題再次引起記者關注。

這位讀者向本報反映，最近，該公司在異地開展業務備案過程中，當地監管部門要求其登記在當地的場地信息，如果沒有則不給備案。這位代理機構負責人認為這不符合《政府采購代理機構資格認定辦法》（財政部令第61號，以下簡稱61號令）的規定。

代理機構異地開展業務時，需在當地辦理備案手續，這是財政部第61號令中明確規定的。但在不少代理機構看來，這個備案程序在一些地方似乎有抬高門檻之嫌。

遍地開花的備案要求

“很多外地所謂的甲級代理機構來本省做項目，就那么幾個人，也沒有自己的場地，更不了解本地政策。但是就因為他們擁有甲級代理資質，就可以在本省代理大額項目，用什么來保障他們有完成項目的能力？”河南省財政廳政府采購監督管理處的宋熙文曾這樣問記者。去年頒布的《河南省財政廳關于開展政府采購代理機構資格認定和備案工作的通知》中要求異地甲級代理機構備案時需提交在河南省區域內固定營業場所證明，并要求該營業場所條件參照該省乙級政府采購代理機構要求。

不止在河南省，根據公開的管理辦法，記者采訪發現，貴州、天津、江蘇等省市也在備案時對異地代理機構提出了諸如經營場所、常設機構等要求。對照61號令，這幾項顯然是超越企業法人營業執照、稅務登記證副本、《資格證書》復印件等61號令明確要求的備案條件的。

那么地方政府采購監督管理部門為什么要這么做呢？一位受訪者表示，這么做實屬無奈。“沒有場地就難以規范操作，這是事實，若是遇上了拿著借來的資質打一槍換一個地方的主兒，更愁煞人。這樣的事情我們遇到不止一例了。真沒辦法。”這位受訪者反問：“總得有個場地讓我們在質疑、投訴時能找到人吧？”宋熙文告訴記者，開標時合格的場地意味著可以有效隔離相關利益人等，場地內的合格監控設備則可以實現監管要求。因此，符合要求的場地是規范開標的前提。

而在政府采購電子化管理的背景下，采購計劃審批、采購方式變更等監管環節逐步進行電子化操作，很多省份的采購人在接到項目審批后只需輕輕點擊鼠標，就能在當地的代理機構庫中尋找可供委托的采購代理機構。而對于政府采購監督管理部門而言，電子化管理為代理機構備案成為監督硬手段創造了新的條件。那些未能滿足當地提出的備案條件的代理機構，將不會出現在當地政府采購管理系統的代理機構庫中，采購人通過該系統選擇代理機構時，這樣的代理機構就不會出現在采購人視野里，從而不可能有被選擇的機會。

設置備案門檻出于地方保護嗎

而這樣的被選擇機會，對代理機構而言，當然是彌足珍貴的。“這在我看來，就是一種地方保護主義。”中國機械進出口（集團）有限公司（以下簡稱中機）經理人李杭觀點很鮮明。在李杭看來，假如因為當地沒有場地（或場地不合格）就不能在當地展業，其理由是站不住腳的，她認為，中機代理的項目中，很多是全國性超大額項目，如果采購人同意使用中機在京場地來京開標，便可享受更加專業、標準的場所以及全國性的專家庫。“一些地方如因場地原因而不讓外地代理機構備案，他們在做大項目時就很可能把全國最好的代理機構及其設備拒之門外。場地搬不走并不意味著就做不成項目。”李杭說。

然而不可否認，場地等硬件問題終究是個現實問題。像中機那樣能夠吸引采購人來京開標的大公司畢竟是少數，就像上述那位監管部門受訪者所說的，“招標總得有個場地”，記者采訪發現，一些代理機構一般采用臨時租用或借用的方式來解決場地問題，另外，很多地方現在的公共資源交易中心也可為代理機構提供開標場所。

國信招標集團總工程師荊貴鎖認為，采購人選擇哪家代理機構是采購人的權利，如果因此連被選擇的機會都沒有是不妥的。61號令畢竟明確規定，“政府采購代理機構可以在全國范圍內依法代理政府采購事宜。任何單位和個人不得采取任何方式，阻撓和限制政府采購代理機構依法進入本地區或者本行業的政府采購市場。”一些代理機構負責人甚至猜測，地方保護主義是導致異地備案成為鉗制手段的背后原因。“今天對搬不走的場地提出要求，明天又要求人員必須固定在當地，后天提出設立子公司的要求，每個要求看似都是有道理但都沒有上位法依據，每個要求都會給異地代理機構增加負擔。”一位代理機構負責人說。

理性看待異地代理

不得不說的是，對于監管部門而言，對異地代理機構的監督管理的確是個難題。“有的人假充是某甲級公司的項目組，拿著借來的資質就敢做項目。拿錢后就消失了，后續的驗收、質疑投訴等都找不到人。”宋熙文的擔憂得到了另一位監管人員的認同：“萬一對方留的電話打不通、總公司又一再推脫怎么辦？我們總不可能常年去他們外地的公司盯著。”

一位監管人員則認為，61號令賦予了監管部門要求場地的權力：“該條例要求代理機構必須具有開展政府采購代理業務所需的開標場所，這些異地代理機構如果在本地沒有場所，就不符合條例規定。”對此觀點，觀韜律師事務所律師高虹靜認為，這些要求是針對資質申請時提出的，資質審批下來，就意味著認可該代理機構具有開展政府采購代理業務所需的開標場所，監管部門應予以認可。對此，江蘇省財政廳政府采購管理處負責代理機構工作的科長王坤鵬表示，沒有上位法作為依據，江蘇并未對異地代理機構的場地作出明確要求。“但是監管的確是個問題，我們還是要求他們在本地要設常駐辦事處。”王坤鵬說。

浙江省財政廳一位工作人員則對這種監管尺度表達了“兩難”之感：在上位法缺失的情況下，備案等管理制度嚴了，對代理機構權益是個侵犯，甚至形成地方保護主義；管理制度寬了，又容易滋生違法違規行為。“但矛盾的主要方面還是目前監管偏寬。資質拿去后，幾百萬、幾千萬元的項目就做了，這中間有多少項目真正嚴格執行了法律法規，要打一個問號。有些招標代理機構做項目僅僅是替業主走個程序。這樣下去，遲早是要出問題的。”這位監管人員認為，管理應當是多維度、全流程的。備案環節主要是嚴把準入門檻，而在這個環節尚不確定的情況下，可通過推進從業人員培訓監管制度、單個項目監督考核制度、嚴格查處問責制度等完善代理機構的異地執業監管。

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新認為，備案的目的主要在于明確異地展業的監管權歸項目所在地所有；而不對場地、常駐人員等提出要求，就限制了這種監管權的實施。“未來電子化開評標實施以后，也許能夠解決目前浮出水面的場所備案問題。但是要徹底解決異地展業的監管難題，還需進一步完善上位法，明確各方權責，并提出具有可操作性的監管要求。”