多頭管理引發(fā)執(zhí)業(yè)風(fēng)險

專家認(rèn)為，隨著《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的出臺，兩法界限已經(jīng)厘清，但為什么在實踐中還存在委托的項目不知道該按《政府采購法》還是《招標(biāo)投標(biāo)法》操作的困惑呢？

多頭管理引發(fā)執(zhí)業(yè)風(fēng)險

本報記者 張靜遠(yuǎn)

都說招標(biāo)采購是一個高風(fēng)險的職業(yè)，某招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)李經(jīng)理的話讓記者有了同感。

李經(jīng)理所在的代理機(jī)構(gòu)是一家中字頭企業(yè)，俗稱招標(biāo)代理“中央軍團(tuán)”，擁有豐富從業(yè)經(jīng)歷的她曾代理過“高難度”的復(fù)雜項目：立項時可能是在國家發(fā)展改革委員會（以下簡稱“發(fā)改委”）審批的，但產(chǎn)品可能列在政府采購目錄之內(nèi)，而采購方式或許會涉及國際招標(biāo)，技術(shù)內(nèi)容又沒準(zhǔn)兒受制于建設(shè)委員會（以下簡稱“建委”），而項目的采購單位（如交通部、水利部）興許又有自己的一套專家抽取辦法。

這樣的標(biāo)該怎么招？“婆婆這么多，隱藏的從業(yè)風(fēng)險也就多。”李經(jīng)理說，“真是頭上千條線，下面一根針。”

多個“婆婆”難伺候

最為典型的困惑是，有的項目委托過來，不知道該按《政府采購法》操作還是該按《招標(biāo)投標(biāo)法》來？“這就是隱藏的行業(yè)風(fēng)險。一旦遭遇質(zhì)疑、投訴，代理機(jī)構(gòu)首當(dāng)其沖。”李經(jīng)理說。那么為什么會這樣呢？

“財政部門、發(fā)改委都可以批項目，一些采購人單位也有立項權(quán)。一般情況下，誰家立項，我們就按誰家的規(guī)矩走。”一位河南省代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對記者說。據(jù)這位負(fù)責(zé)人介紹，項目一旦在審批環(huán)節(jié)脫離了政府采購監(jiān)管部門，后面的步驟就很難再依照《政府采購法》操作，即使是集中采購目錄中的項目。“例如發(fā)改委采用的是審批采購方式，財政部門是審批變更采購方式。也就是說《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》僅在采購方式審批上各有體系，如果這個項目是集中采購目錄中的項目，但在立項時發(fā)改委批的方式不是公開招標(biāo)，且不是《政府采購法》中規(guī)定的采購方式，我們就沒辦法再去財政部門申請采購方式變更，而只能依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的要求完成項目采購。”因為如果這次不依審批部門的規(guī)矩來，下次采購人單位就可能批不到項目，以后采購人單位也不再會樂意找這家代理機(jī)構(gòu)了。對于代理機(jī)構(gòu)而言，這等于自掘墳?zāi)埂?ldquo;采購人委托時要求我們按哪部法律操作，我們就得這么做。”李經(jīng)理說。

特殊要求也難應(yīng)付

此外，采購人單位的特殊要求也是代理機(jī)構(gòu)的一大困擾。

令中國機(jī)械進(jìn)出口總公司的經(jīng)理人李杭迷茫的是，交通部《水運工程機(jī)電設(shè)備招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（交通部令2004年第9號）中專家由招標(biāo)人“從交通部或者省級交通主管部門提供的專家?guī)靸?nèi)的相關(guān)專業(yè)的專家名單中確定”的規(guī)定。因為財政部《政府采購評審專家管理辦法》的規(guī)定是“評審專家資格由財政部門管理”，那么，交通部的專家?guī)斓姆傻匚痪烤谷绾危?/span>

江蘇國際招標(biāo)有限責(zé)任公司政府采購分公司總經(jīng)理周忠壽舉例說：“《招標(biāo)投標(biāo)法》里廢標(biāo)的概念和《政府采購法》里的就不一樣。《招標(biāo)投標(biāo)法》中的廢標(biāo)指的是某一家投標(biāo)人不能繼續(xù)參與投標(biāo)活動，而《政府采購法》中的廢標(biāo)指的是項目廢止。這在招標(biāo)文件編制中是無論如何也回避不了的問題。”

專家：兩法界限已經(jīng)厘清

在國信集團(tuán)總工程師荊貴鎖和中招國際招標(biāo)有限公司副總經(jīng)理胡杰眼中，隨著《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》的出臺，兩法界限已經(jīng)厘清。“就行政事業(yè)單位使用財政性資金進(jìn)行采購這個范疇談兩法的分工，《政府采購法》主要是規(guī)范貨物、服務(wù)類采購，《招標(biāo)投標(biāo)法》主要是規(guī)范工程類采購。以前不容易明確的地方在于工程類采購中的貨物采購。《條例》已經(jīng)厘清了這個問題。此外，工程的概念經(jīng)《條例》也得到了明晰，即工程建設(shè)項目。以前的金財工程、金稅工程等和建設(shè)施工無關(guān)的網(wǎng)絡(luò)項目可能傾向于按《招標(biāo)投標(biāo)法》操作，現(xiàn)在《條例》將其排除在了工程建設(shè)項目之外。”胡杰說。

觀韜律師事務(wù)所律師高虹靜認(rèn)為：《政府采購法》屬于本體法，《招標(biāo)投標(biāo)法》屬于程序法；就招投標(biāo)程序而言，《政府采購法》屬特殊法，《招標(biāo)投標(biāo)法》屬一般法。從法律條文的規(guī)定看，兩部法律之間沒什么矛盾之處。

照理，法律已經(jīng)將范疇劃分清晰了，為什么還會出現(xiàn)問題呢？是不是會有一些人為因素干擾呢？對此，一家江蘇代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人有著深切的體會：“誰掌握了關(guān)卡，我們就得聽誰的。”這位負(fù)責(zé)人舉例說，建委掌握了施工證、竣工證，如果他們有心對代理機(jī)構(gòu)的操作程序指手畫腳，那代理機(jī)構(gòu)只好聽他們的，不然拿不到證件，項目沒法做。“當(dāng)然，我們也想從資金來源是否是財政性資金、單位性質(zhì)是否是行政事業(yè)單位、采購物資是否在政府采購目錄之列這3個方面來判斷是否應(yīng)當(dāng)遵循政府采購程序。但是有時候項目委托過來時，就直接寫上‘按《招標(biāo)投標(biāo)法》執(zhí)行操作’，采購人也這么要求，作為代理機(jī)構(gòu)，怎么辦呢？”這位負(fù)責(zé)人說。

然而這種對采購人言聽計從的做法在北京市是行不通的。李杭告訴記者，北京市的委托代理協(xié)議范本中明示了代理機(jī)構(gòu)具有向采購人普及相關(guān)法律法規(guī)的義務(wù)。如果代理機(jī)構(gòu)一味聽命于采購人單位，就意味著他們在項目出現(xiàn)問題時，將要承擔(dān)更多風(fēng)險：采購人完全可以依據(jù)這些條款，將責(zé)任推脫一味聽從代購人要求而未履行該義務(wù)的代理機(jī)構(gòu)。

行政職能劃分成關(guān)鍵

國信集團(tuán)總裁助理李繼紅認(rèn)為，這些林林總總的矛盾背后是行政職能劃分問題，擁有項目審批權(quán)、能對招標(biāo)過程設(shè)置“關(guān)卡”的部門如果不能明確其職責(zé)，各種瑣碎的細(xì)節(jié)糾紛就會在招標(biāo)采購過程中揮之不去。

對此，西北政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授楊蔚林做了回答。他告訴記者，從部門職能上劃分，發(fā)改委審批的項目應(yīng)當(dāng)是工廠生產(chǎn)設(shè)備等與下一步運作息息相關(guān)的生產(chǎn)性項目；財政部門審批的則應(yīng)當(dāng)是公路、污水處理等與生產(chǎn)制造無關(guān)、直接用于消費的非生產(chǎn)性項目；此外，環(huán)保、科技等部門也有權(quán)審批在相關(guān)方面具有特殊要求的項目。國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新則解釋了部門之間的關(guān)系：政府采購監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對實行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購工程建設(shè)項目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購政策執(zhí)行情況實施監(jiān)督，發(fā)改委負(fù)責(zé)監(jiān)督工程類采購的招投標(biāo)程序，建委、商務(wù)部則對相關(guān)技術(shù)項目進(jìn)行把關(guān)。

“《條例》已經(jīng)解決的大部分問題，然而要實現(xiàn)在規(guī)定繁多的招投標(biāo)領(lǐng)域徹底劃清各方界限的要求，仍然任重道遠(yuǎn)。”楊蔚林說。然而有趣的是，記者采訪了三家煙臺的代理機(jī)構(gòu)，他們無一感受到兩法模糊界限帶來的困擾。“客觀地講，在煙臺做政府采購項目只要規(guī)范操作就成，沒有什么二話可講。” 山東魯成招標(biāo)有限公司煙臺分公司負(fù)責(zé)人馮美娜告訴記者。

對于如何完成這任重道遠(yuǎn)的任務(wù)，或者至少保證政府采購項目規(guī)范操作，楊蔚林從頂層設(shè)計的角度出發(fā)，對財政部門提出了兩條強(qiáng)勢建議：一是財政部向各單位派遣財政專員，該專員負(fù)責(zé)監(jiān)督所駐單位的財務(wù)狀況，并對財政部負(fù)責(zé)；二是財政性資金支付應(yīng)與政府采購流程考核掛鉤。目前財政系統(tǒng)的支付部門與政府采購部門各司其職，資金支付并不與政府采購招投標(biāo)執(zhí)行情況掛鉤，所以政府采購部門并不能有效鉗制代理機(jī)構(gòu)依照《政府采購法》操作。楊蔚林希望財政部門能夠卡住資金支付的咽喉，實現(xiàn)強(qiáng)有力的管理要求。（實習(xí)生程紅琳對本文亦有貢獻(xiàn)。）