如何遏制政府采購救濟權濫用

【聚焦惡意投訴】

如何遏制政府采購救濟權濫用

■ 歐雨祥

為保護政府采購當事人的合法權益，政府采購法律法規賦予了供應商（包括潛在供應商）質疑、投訴的救濟權利。但不可否認的是，日益增多的職業投訴和惡意投訴，給采購人、采購代理機構、監管部門帶來了新的挑戰。筆者認為，職業投訴和惡意投訴行為是對政府采購質疑和投訴權的濫用，有違誠實信用原則。非法的質疑投訴會干擾正常的政府采購流程，故要采取有效措施加以識別和治理。

職業投訴與惡意投訴的定義及關系

職業投訴是指企業或者自然人通過參與政府采購活動來獲取質疑、投訴資格，或者以其他供應商名義幫助其代理提出質疑、提起投訴，以此獲取利益。職業投訴人以質疑投訴為職業，并沒有真實投標意愿或者履約能力，其目的不在于中標，而是通過投標取得向采購人質疑、向政府采購監管部門投訴的資格，以此獲取不正當利益。

惡意投訴是指供應商出于不正當目的，或者宣泄投標失敗的不滿，利用政府采購質疑、投訴制度便利，故意捏造事實或歪曲真相，意圖損害其他供應商合法權益或干擾政府采購市場的行為。其特征在于主觀惡意性、行為的不正當性、事件的持續反復性，并形成危害性后果。《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第三十七條明確了惡意投訴的三種情形，即捏造事實、提供虛假材料、以非法手段取得證明材料。

在筆者看來，職業投訴與惡意投訴既有區別又有一定聯系。惡意投訴者不一定是職業投訴人，但職業投訴人的投訴中一定包含惡意投訴。惡意投訴者可能為獲取不正當利益而投訴，也可能單純為宣泄投標失敗的不滿、詆毀其他供應商等而投訴。職業投訴人主要是為了獲取不正當利益。當其實在沒有正當投訴原因時，還會采取惡意投訴的手段來獲取利益，甚至還會代理其他供應商進行質疑投訴。實踐中，職業投訴人往往能夠精準識別出項目存在的瑕疵，抓住供應商的薄弱環節提出質疑投訴，迫使其就范。因此，業內通常用“惡意投訴”一詞來指這個群體所提出的質疑投訴，認為其提出質疑投訴的目的在于要挾供應商從而獲取不正當利益，在主觀上存在不正當的動機。

無論是職業投訴還是惡意投訴，都與供應商正當維權是有區別的，要嚴格加以區分。筆者認為，應當允許供應商在投訴過程中存在失誤，不能要求所有投訴都絕對準確，畢竟供應商對政府采購制度的理解可能相對有限。當供應商感到不公時提出投訴，這種情形應當予以包容，不應簡單歸為惡意，這也是出臺94號令的目的所在。

職業投訴與惡意投訴行為的影響

合法的質疑投訴有利于采購人發現采購項目存在的問題，有利于財政部門有針對性地開展監督檢查，促進政府采購規范透明、公平公正。反之，非法的質疑投訴則會干擾正常的政府采購流程，具有較大的負面影響，主要表現為以下三個方面。

一是減緩采購項目進度，人為拉長政府采購周期。這既增加了采購人的行政成本，導致正常的采購計劃、工作任務不能如期完成，又提高了供應商參與采購活動的時間成本和機會成本，損害了中標供應商的合法權益。也就是說，職業投訴與惡意投訴行為不僅會擾亂政府采購市場秩序，破壞政府采購生態，而且會導致“劣幣驅逐良幣”，不利于構建政府采購統一大市場。

二是造成財政資金損失或供應商商譽侵害。職業投訴和惡意投訴往往會影響采購效率，甚至有些采購項目會被“拖黃”。有些中標供應商雖然沒有違法違規之舉，但因中標而會被故意針對，甚至因惡意投訴而商譽受損。

三是增加政府采購監管部門的工作負擔。有些職業投訴人和惡意投訴者沒有事實根據，頻繁地針對政府采購項目提出質疑、投訴，在一定程度上增加了監管部門的工作量。

當然，質疑、投訴是監管部門獲取違法線索的主要渠道之一。職業投訴人的投訴不全是惡意投訴，有些是代理的合法投訴行為。從這個角度來看，職業投訴人的存在也具有一定積極作用，間接促使采購人和采購代理機構提高工作水平，推動采購文件和采購過程合法合規。

治理惡意投訴的對策和建議

——加強質疑投訴源頭治理。對于職業投訴和惡意投訴來說，主要獲利來源是被質疑供應商的“花錢消災”行為，或者采購人作出的非正式承諾，如未來項目優先考慮等。中標、成交供應商為了能夠獲得合同，向質疑人、投訴人支付一定數量的金錢以換取撤回質疑、投訴。筆者認為，對采購文件的質疑投訴是很難獲利的。這是因為采購人或者采購代理機構在修改采購文件后可以繼續或重新開展采購活動，不會選擇“花錢消災”。

因此，要壓實采購人主體責任，提高采購文件質量，從源頭上減少被職業投訴或惡意投訴的風險。一是加強采購需求調查。在采購文件發布前，開展采購需求調查，公開征求多方意見，了解相關產業發展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息等，為提高采購文件編制質量打好基礎。二是加強采購文件論證。對于采購金額較大、社會影響較大、需求相對復雜的采購項目，要組織專家進行專業論證。三是提高采購人業務能力。加強對采購人員的培訓，提高其專業素養和廉潔自律意識。四是加強政府采購業務指導。相關部門可以通過行政指導等方式，促使采購人、采購代理機構依法確定采購需求，避免采購文件出現歧視性、排他性的不合理規定。

——加強投訴受理審查。政府采購監管工作應當堅持依法行政的基本原則。相關部門在收到投訴人的投訴書后，應當依法及時進行審查。

一是在內容審查方面，要按照94號令第十八條規定的事項，逐一、仔細地審查。具體來看，需要審查投訴人和被投訴人的姓名或者名稱、通訊地址、郵編、聯系人及聯系電話；質疑和質疑答復情況說明及相關證明材料；具體、明確的投訴事項和與投訴事項相關的投訴請求；事實依據；法律依據；提起投訴的日期。投訴人為自然人的，應當由本人簽字；投訴人為法人或者其他組織的，應當由法定代表人、主要負責人，或者其授權代表簽字或者蓋章，并加蓋公章。筆者認為，其中最重要的是事實依據，即審查事實依據是否真實、充分。

二是在受理形式方面，要按照94號令第十九條規定的條件逐一審查。具體來看，需要審查投訴人在提起投訴前是否已依法進行質疑；投訴書內容是否符合94號令的規定；是否在投訴有效期限內提起投訴；同一投訴事項未經財政部門投訴處理等。此外，供應商投訴的事項不得超出已質疑事項的范圍，但基于質疑答復內容提出的投訴事項除外。

三是相關部門在受理投訴時還可以考慮多方面因素，包括投訴人與項目的關聯性、投訴頻率、歷史記錄，以及證據的充分性與合法性。

——提高工作人員的法律水平。監管部門工作人員的法律水平高低，與政府采購質疑投訴案件的處理好壞息息相關。對于職業投訴和惡意投訴案件的識別和處理，需要工作人員熟悉政府采購法律法規，不斷提高自身業務水平，以適應工作的需要。

——建立投訴保證金制度。面對日益猖獗的職業投訴和惡意投訴，可以參照民事訴訟“敗訴方承擔”原則，即投訴人預繳費用，最終由責任方承擔，以此提高職業投訴和惡意投訴的成本。

（作者單位：湖南省永州市財政局）

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