預(yù)算資金不是預(yù)算單位的資金
■ 秦志龍
“預(yù)算資金是否是預(yù)算單位的資金”是一個(gè)困擾筆者多年的一個(gè)問(wèn)題。按照《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第19條“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成”的規(guī)定，筆者從預(yù)算收入和預(yù)算支出分別探討這個(gè)問(wèn)題。
預(yù)算收入不是預(yù)算單位的收入，這應(yīng)該比較好理解，也容易被預(yù)算單位所接受。因?yàn)槿绻f(shuō)預(yù)算收入就是預(yù)算單位的收入，稅務(wù)局收的稅全部作為稅務(wù)局的收入，由稅務(wù)局自己花，那沒(méi)有收費(fèi)職能的部門(mén)怎么運(yùn)轉(zhuǎn)？整個(gè)政府機(jī)構(gòu)怎么正常運(yùn)轉(zhuǎn)？具有收稅、收費(fèi)功能的單位只是政府各部門(mén)職能分工不同，而不是說(shuō)，自己收來(lái)的稅費(fèi)就是本單位的收入。當(dāng)然，筆者也遇到過(guò)不這么認(rèn)為的同志。前幾年在某單位采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，該單位負(fù)責(zé)人質(zhì)問(wèn)筆者：“我花我單位收來(lái)的錢(qián)，為什么要通過(guò)政府采購(gòu)？”這樣的詰問(wèn)，讓人無(wú)語(yǔ)以對(duì)。
再來(lái)討論預(yù)算支出。這個(gè)問(wèn)題比較復(fù)雜，而且不少人都認(rèn)為“預(yù)算支出資金就是預(yù)算單位的資金”，即使某個(gè)項(xiàng)目批準(zhǔn)的預(yù)算沒(méi)有花完，也可以將節(jié)余資金花在任何想花的地方。其理由是：預(yù)算已經(jīng)人大批準(zhǔn)，就是要花完這筆資金。實(shí)踐中，也有預(yù)算單位經(jīng)常因政府采購(gòu)價(jià)格低于預(yù)算金額（有時(shí)可能幅度還比較大）而對(duì)政府采購(gòu)不滿(mǎn)，甚至拒絕確認(rèn)專(zhuān)家評(píng)審結(jié)果。
從字面上看，要花完預(yù)算的觀點(diǎn)不能說(shuō)沒(méi)有一點(diǎn)道理。畢竟，《預(yù)算法》第47條規(guī)定，“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行。”而且，《預(yù)算法》也沒(méi)有明文規(guī)定預(yù)算支出資金是否就是預(yù)算單位的資金。但是，僅從字面上理解，顯然是站不住腳的，而應(yīng)從《預(yù)算法》的基本精神和資金節(jié)余的原因兩個(gè)方面來(lái)分析。
首先，來(lái)看《預(yù)算法》的基本精神和規(guī)則。從《預(yù)算法》第1條“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展”，第9條“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得改變”，以及第57條“各部門(mén)、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算科目執(zhí)行。不同預(yù)算科目間的預(yù)算資金需要調(diào)劑使用的，必須按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)的規(guī)定報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)”等規(guī)定不難看出，預(yù)算支出資金并不是預(yù)算單位的資金。
其次，來(lái)看預(yù)算支出產(chǎn)生節(jié)余的原因。以信息系統(tǒng)項(xiàng)目為例，筆者認(rèn)為預(yù)算資金產(chǎn)生節(jié)余的原因主要有以下幾點(diǎn)：
第一，對(duì)一個(gè)信息系統(tǒng)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，從可行性研究、立項(xiàng)、審批到進(jìn)入政府采購(gòu)程序，往往要經(jīng)過(guò)1-2年，甚至更長(zhǎng)的時(shí)間，由于時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，產(chǎn)品價(jià)格發(fā)生變化。
第二，通過(guò)政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)以及一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，得到一個(gè)比較低的價(jià)格，導(dǎo)致資金節(jié)余。
第三，信息系統(tǒng)產(chǎn)品具有特殊性，導(dǎo)致實(shí)際采購(gòu)價(jià)格比預(yù)算資金要低。IT界有個(gè)著名的摩爾定律（計(jì)算機(jī)第一定律），其內(nèi)容為：當(dāng)價(jià)格不變時(shí)，集成電路上可容納的晶體管數(shù)目，約每隔18個(gè)月便會(huì)增加一倍，性能也將提升一倍。換言之，每一美元所能買(mǎi)到的電腦性能，將每隔18個(gè)月翻2倍以上。設(shè)想一下，1年或2年前確定的預(yù)算，現(xiàn)在能不產(chǎn)生節(jié)余嗎？
第四，品牌不同，價(jià)格自然不同，如果編制預(yù)算時(shí)全部按照比較高端品牌價(jià)格，而實(shí)際招標(biāo)結(jié)果可能不完全如此，產(chǎn)生資金節(jié)余也就很正常了。這類(lèi)案例有很多，比如2008年××視頻信息IP網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目，預(yù)算為2819萬(wàn)元，該項(xiàng)目共有11個(gè)供應(yīng)商參與投標(biāo)，最高價(jià)28180000元、最低價(jià)20050672元、算術(shù)平均價(jià)24839971元，最終專(zhuān)家推薦報(bào)價(jià)最低的供應(yīng)商為中標(biāo)供應(yīng)商。當(dāng)時(shí)該預(yù)算單位堅(jiān)決不同意該評(píng)標(biāo)結(jié)果，主要理由是：批準(zhǔn)的預(yù)算就是他們的錢(qián)，他們要把資金用足、用完；投低價(jià)的產(chǎn)品品牌知名度沒(méi)有他們想要的好，擔(dān)心產(chǎn)品質(zhì)量、可靠性。經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的折騰，該預(yù)算單位最終還是同中標(biāo)供應(yīng)商簽訂了合同。4年多過(guò)去了，該項(xiàng)目運(yùn)行得很好，經(jīng)歷了市里重大事件的考驗(yàn)，因此所謂的擔(dān)心產(chǎn)品質(zhì)量、可靠性問(wèn)題是站不住腳的，主要還是想把預(yù)算花完的心理因素在作怪。
綜上所述，筆者認(rèn)為，節(jié)余資金可以歸采購(gòu)人繼續(xù)使用，但并不意味著該節(jié)余資金可以被濫用、亂用，更不能把預(yù)算資金作為預(yù)算單位的資金，而必須要遵循一定的規(guī)范和程序。
（作者單位：上海市政府采購(gòu)中心）
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