政府采購不能忽略經(jīng)濟(jì)有效原則——英國(guó)政府采購的基本特點(diǎn)和啟示
■ 郝愛民
英國(guó)是世界上最早實(shí)行政府采購的國(guó)家。1782年，英國(guó)廢除分散采購制，設(shè)立了專門的采購機(jī)構(gòu)——文具公用局，專門負(fù)責(zé)政府集中采購工作。此后，英國(guó)開始進(jìn)行政府采購的法制建設(shè)和機(jī)構(gòu)建設(shè)，政府采購制度初步形成。1973年加入歐共體以后，英國(guó)逐漸形成了一套較為完備的政府采購體系和運(yùn)作規(guī)則。
英國(guó)政府采購的基本特點(diǎn)
一是實(shí)行集中和分散相結(jié)合的采購模式。2000年以前，英國(guó)政府實(shí)行比較松散的采購管理體制，財(cái)政部對(duì)政府采購負(fù)有管理職能。英國(guó)中央各部的預(yù)算部門、公共機(jī)構(gòu)和地方政府都擁有自行采購的權(quán)力。為了提高政府采購效率和效益，英國(guó)政府于2000年改革其采購制度，將政府各部門的主要采購項(xiàng)目資源加以整合，并于財(cái)政部設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的政府采購單位——財(cái)政部政府商務(wù)辦公室，負(fù)責(zé)政府采購政策、計(jì)劃及指導(dǎo)事宜。2001年，英國(guó)政府又在政府商務(wù)辦公室下成立了執(zhí)行機(jī)構(gòu)——采購局，其主要通過框架協(xié)議方式為英國(guó)政府各部門提供采購服務(wù)。與此同時(shí)，英國(guó)又賦予各部門自我決策的權(quán)力，政府各部門對(duì)自己的采購決定負(fù)責(zé)，自由決定是否采用中央采購代理機(jī)構(gòu)為各部門和其他公共機(jī)構(gòu)簽訂采購協(xié)議，但各部門的采購決定及結(jié)果必須控制在財(cái)政部授權(quán)支出范圍內(nèi)，所有支出都要向議會(huì)負(fù)責(zé)。
二是具有完善的法律制度，明確的采購目標(biāo)。作為歐盟成員國(guó)，在政府采購領(lǐng)域，英國(guó)遵循WTO《政府采購協(xié)議》和歐盟的“公共合同指令”（2004/18/EC）、“公用事業(yè)指令”（2004/17/EC）和“救濟(jì)指令（2007/66/EC），并將其基本原則轉(zhuǎn)換成國(guó)內(nèi)的《2006年公共合同法規(guī)》和《2006年公用事業(yè)合同法規(guī)》，從2006年1月31日起開始實(shí)施。此外，英國(guó)的法律制度還包括財(cái)政部《采購政策指南》、《采購實(shí)施指南》以及《1972年地方政府法案》、《1980年地方政府房屋及土地法案》、《1988年地方政府法案》、《1992年地方政府法案》等。
非歧視、公開、平等、效率、競(jìng)爭(zhēng)等原則是英國(guó)政府采購的基本原則，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府采購的物有所值。政府采購中的物有所值主要是通過競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)的，公平競(jìng)爭(zhēng)是政府采購的一個(gè)核心原則。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，公共部門在進(jìn)行采購時(shí)可以自行決定最符合合同要求的競(jìng)爭(zhēng)形式，但必須實(shí)現(xiàn)以最合理的價(jià)格完成采購任務(wù)，在采購活動(dòng)結(jié)束之后要對(duì)每一次采購的成本和收益進(jìn)行評(píng)估，力爭(zhēng)使每一英鎊的花銷都獲得最好的結(jié)果。
三是建立起高度的資源共享機(jī)制。近年來，英國(guó)政府商務(wù)辦公室積極推進(jìn)政府采購框架協(xié)議，通過設(shè)立中央集中采購機(jī)構(gòu)整合政府各部門的零星采購行為，促進(jìn)政府部門內(nèi)部服務(wù)的共享。為整合英國(guó)政府各單位采購資源與信息，設(shè)立了政府采購解決方案網(wǎng)（OGC Buying Solutions ，http://www.ogcbuyingsolutions.gov.uk)，該網(wǎng)站為政府相關(guān)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)的采購服務(wù)，通過預(yù)先招標(biāo)，建立了供應(yīng)產(chǎn)品及服務(wù)的廠商資料庫，涉及的產(chǎn)品及服務(wù)超過50萬種，并以框架協(xié)議的形式為政府單位提供采購服務(wù)。政府單位必須登記成為其會(huì)員后方可下采購訂單。使用Buying Solutions網(wǎng)站進(jìn)行采購，將可省去政府單位自行招標(biāo)、審查供應(yīng)商資質(zhì)等工作。除此之外，英國(guó)5大全國(guó)性的采購組織均以框架協(xié)議的形式為其注冊(cè)用戶提供共享服務(wù)，框架協(xié)議的比例占其全部采購金額的90%。
四是擁有職業(yè)化的采購機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍。采購功能職業(yè)化發(fā)展中的一個(gè)重要方面是政府采購部門參與了政府或部門戰(zhàn)略性計(jì)劃的制定、項(xiàng)目的立項(xiàng)、采購需求的編制、采購的實(shí)施以及合同管理的全過程。嚴(yán)格履行規(guī)定程序、各部門責(zé)任明確及內(nèi)外審計(jì)公開，最大限度地防止不合理或不道德行為的發(fā)生，確保最大限度地實(shí)現(xiàn)物有所值。政府采購人員的職業(yè)化程度較高，使用部門技術(shù)代表和采購專員組成的評(píng)審小組獨(dú)立完成采購項(xiàng)目的評(píng)審，一般項(xiàng)目無需聘請(qǐng)外部專家評(píng)審。
英國(guó)政府采購制度的啟示
1.政府采購應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)有效性原則。與英國(guó)政府采購制度相比，我國(guó)現(xiàn)行的采購制度更注重對(duì)采購過程的公平、公正的考核，而對(duì)采購結(jié)果的評(píng)估，尤其是對(duì)采購效益的要求甚少。同時(shí)，我國(guó)目前政府采購?fù)ㄐ械馁Y金節(jié)約率只是考核單次采購成本的高低，卻忽視了對(duì)采購的商品、服務(wù)和工程在后期使用、維護(hù)和維修成本的考核。根據(jù)WTO《政府采購協(xié)議》，政府采購應(yīng)遵循三大基本原則，其中經(jīng)濟(jì)有效性原則是應(yīng)遵循的首要原則。
我國(guó)《政府采購法》在總則第3條中規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠實(shí)信用原則”但并未對(duì)經(jīng)濟(jì)有效性這一首要原則作出明確規(guī)定，這既不符合國(guó)際慣例，亦不利于在政府采購中防范采購主體濫用職權(quán)進(jìn)行合法但可能不合理的采購。因此，有必要將經(jīng)濟(jì)有效性原則納入我國(guó)政府采購應(yīng)遵循的基本原則。
2．應(yīng)建立政府采購的共享機(jī)制。只有實(shí)現(xiàn)信息、資源和人才的高度共享，政府采購工作才能真正收到實(shí)效。一是采購招標(biāo)結(jié)果的共享。二是信息化采購平臺(tái)的共享。三是評(píng)審專家資源的共享。四是供應(yīng)商信息的共享。對(duì)于供應(yīng)商誠信的管理，僅僅局限于某個(gè)省、市是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。供應(yīng)商誠信體系只有實(shí)現(xiàn)全國(guó)共享，才能完全發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。同時(shí)，應(yīng)建立統(tǒng)一的供應(yīng)商產(chǎn)品和資質(zhì)信息庫，方便使用部門查詢。
3.推進(jìn)政府采購職業(yè)化進(jìn)程。一是建立全面系統(tǒng)的政府采購人員培訓(xùn)制度。二是建立政府采購執(zhí)業(yè)資格制度。通過建立崗位責(zé)任和執(zhí)業(yè)資格的方式，形成特定的職業(yè)規(guī)范化機(jī)制。三是建立對(duì)采購人員的考核與監(jiān)督機(jī)制。四是建立政府采購專業(yè)協(xié)會(huì)管理制度。
（作者單位：中國(guó)人民銀行集中采購中心）
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