行政干預能否拯救失靈的代理市場

市場失靈現象在采購人選擇代理機構環節頻頻發生，業內人士對此深惡痛絕卻又無計可施

行政干預能否拯救失靈的代理市場

■ 本報記者 張靜遠

市場失靈現象在采購人選擇代理機構環節頻頻發生，業內人士對此深惡痛絕卻又無計可施。

日前，記者在采訪東北某代理機構從業人員時，對方對上述現象進行了斥責：“現在業主選代理機構都是沖著關系去的。記者同志，你們應該把這種現象好好報道一下！”

難道法律賦予采購人自主選擇代理機構的權利就無法規范行使？《中國政府采購報》記者就此采訪了業內人士。

市場失靈頻發

由于《招標代理服務收費管理暫行辦法》（[2002]1980號文）等文件對代理價格進行了限定，代理市場的失靈現象并不同于其他貿易那樣集中于性價比失調，而體現在采購人選擇代理機構時選擇權的使用上。

《中國政府采購報》記者采訪發現，采購委托環節的市場失靈現象發生較為頻繁的“地段”是：地市級與區縣級采購項目、小規模或乙級代理機構代理的項目以及工程類采購項目等。

遼寧宏運招投標代理有限公司經理人藍悅心告訴記者，在遼寧，省級政府采購項目的社會代理機構選擇目前通過電腦隨機抽取產生，而地市與區縣級的項目還沒有實行電子化操作，仍由采購人自主選擇。“一些代理公司可以通過各種不正當的手段拿到項目代理權。”藍悅心認為，目前各省市較為通用的隨機選取代理機構的方法，可以較為有效地切斷采購人與代理機構之間的利益鏈條。

此外，有業內人士向記者透露，不少小公司在成立之初可能就已經與某家采購人單位達成默契——該單位難度系數不大的項目均交由這家公司代理采購。這樣，不少小公司在成立之時就有了足以養活公司十幾口人的穩定項目來源。

一位區縣級財政單位政府采購監管人員付先生向記者表達了這樣的無奈：不少工程項目，程序走得一步不差，但是程序完全流于形式，程序之外的操作則完全聽命于采購人的要求。“一個縣城就這么點兒人，權力尋租成本很低。一邊走程序一邊走關系是過去很長一段時間里代理市場的潛規則。而工程項目的特點在于代理公司多，各家水平基本相當，選這家和選那家的結果可能差別并不大。”付先生告訴記者。

對于上述現象，一些采購人則持不同觀點。上海師范大學財務處處長褚貴忠告訴記者，該校不少教學用品的采購都交由同一家采購代理機構。“那家公司專門從事教學用品采購專業代理。不止本校，全市不少高校在采購此類物資時都會委托這家公司。”褚貴忠認為，他們委托項目時并不存在權力尋租。“采購人選擇代理機構時，會考慮2個重要因素，一是專業技術是否過硬，二是看是否值得信賴。”褚貴忠說，“這2個因素都屬于市場因素。采購人單位對于用習慣了的老公司當然更有信任感，這是人之常情，也符合市場規律。如果有別家代理機構能夠做得更好、水準更高，贏得了采購人的信任，那么我們也會把項目交給這樣的公司。”

過度監管是誘因？

對于上述市場失靈現場，代理機構既深惡痛絕，又別無選擇，甚至將原因歸咎于監管部門。

西北國際招標有限公司總經理戈乃西說起行政部門的權力干預直搖頭。他告訴記者，政府采購監督管理部門有時會關注采購人選擇的是哪一家代理機構，甚至會問采購人單位為什么選擇甲公司而不選擇乙公司，有時還會說服采購人依據監管部門的傾向進行選擇。

戈乃西認為，不當的行政干預是引發市場失靈的原因之一。“政府采購代理機構的管理是資質管理，我認為一些監管部門的做法不合適。”戈乃西說。

據記者了解，在江西等對代理機構實行積分制管理的地區，監管部門確實會對采購人的選擇進行詢問。江西省財政廳政府采購辦公室工作人員小熊并不贊同戈乃西的觀點：“我不認為我們的詢問會弱化市場作用。如果采購人選擇了考核不合格的代理機構，我們就會詢問。通過討論，采購人最終會主動選擇最適合的公司，我們是在幫助采購人維持市場秩序。”

江蘇省國際招標公司副總經理吳強則針對工程招標的市場失靈現象進行了分析。在吳強看來，市場競爭不規范的原因不是監管不力，恰恰相反，是監管過度。吳強認為，工程類項目還包含與工程建設有關的貨物、服務，往往受到國家發展改革委等多個部門的多頭監管，重重關卡讓區域代理市場的形成與發展困難重重。“嚴格來說，這些因素導致一些地方的區域代理市場并未真正形成，這種情況下，市場顯靈的機會反倒不多見了。”吳強說，“不僅如此，外地代理機構進入當地做項目時，還可能被地方保護主義政策排擠出局，根本拿不到項目。”對于吳強的觀點，不少監管部門則表達了進行強勢監管的必要性：在市場未成熟的情況下，不少代理機構不規范操作現象頻發，倘無有力監管，市場不僅不成其為市場，反而成為滋生腐敗的溫床。

那么究竟是混亂的市場競爭引發了過度監管，還是監管過度導致了市場失靈？代理機構與監管部門可謂公說公有理、婆說婆有理。

如何應對市場失靈

北京齊致律師事務所律師馬明德始終認為，代理市場應該堅持市場導向。“堅持市場導向是《政府采購法》的題中之義。政府采購代理機構的管理是資質管理，各地監管部門要有效利用市場這只無形的手。”馬明德建議，通過制定集采目錄來圈定代理市場的大小，通過評選優秀代理機構為行業樹立風向標。

對于代理市場的監管，吳強建議應當以事后監督為主。“事前監督容易干預到市場主體的自主選擇，容易造成監管越位；事中監督時容易對各種市場行為發出并不符合實際的要求，容易造成監管錯位；市場只有在出現問題時才需要政府出面解決，但這樣的事后監督往往是缺位的。”此外，吳強還提出，行業應當自主培養能夠代表市場的在業內有權威性的行業協會，他認為，代理市場的行為規范應當由行業協會提出而非由行政部門提出。

中國招標投標協會秘書長李小林指出，目前，我國部分優秀代理機構已經完成了從單一的招投標代理業務向集咨詢、造價等為一體的項目管理方向的轉型。此外，不少代理機構還專攻工程、機械等某一領域，通過做精做深來提高自身的競爭力。李小林認為，代理機構之間“白熱化”的競爭有利于提高市場因素在招投標代理選擇中的作用。

除了采購代理機構的自身努力之外，據記者了解，一些采購人單位也在不斷尋找合理的代理機構選擇方式。去年，貴州省國家稅務局就本局工程招標項目代理權對全省甲級代理機構進行公開比選，最終確定8家代理機構為全省國稅系統工程招標代理機構。

褚貴忠則對這個市場充滿信心。在他看來，市場失靈現象只是局部的，因為在現行法律體制下，采購人是采購活動的主要責任承擔方。在采購結果不盡人意時，采購部門會遭受使用部門的詬病；以上海師范大學為例，一旦造成學生家具侵害學生健康等后果時，采購部門則首當其沖。“因此，采購部門尋求權力尋租的成本并不低，在我們看來很不劃算。”褚貴忠說。