地級市衛生部門 設立集采機構依據何在？

《中國政府采購報》編輯部：

您好！我單位是某地級市（設區的市）衛生局，下屬有8個（縣）市衛生局。地（市）直屬及各縣市公立醫療單位共有114家。為了規范政府采購行為，糾正醫械購銷和醫療行業不正之風，治理醫械購銷領域多年來形成的秩序混亂、價格過高局面，保證醫療器械采購質量，確保人民群眾的就醫安全，針對醫療設備科技含量高、種類多等特點，我市計劃以市衛生局為主導，成立醫療設備部門集中采購中心，隸屬市衛生局，全額撥款事業單位，在全（地）市范圍內統一組織醫療器械招標采購（醫療器械品目已納入我市政府采購目錄）。請問這么做是否有違《政府采購法》規定？

讀者：小陳

成立地級市衛生系統醫療設備部門集中采購機構，開展部門集采工作，是否違法？記者就讀者小陳提出的問題邀請業內專家展開討論。

地級市衛生局 設立部門集采機構依據何在？

本期嘉賓：  

國際關系學院公共市場

與政府采購研究所副所長   趙   勇

南開大學法學院教授 何紅鋒

江蘇省財政廳政府采購管理處處長  吳小明

某中央級采購單位負責人A先生

北京市觀韜律師事務所律師  吳   華

主持人： 

本報記者 馮藝

“是否違法”是個偽命題

主持人：各位嘉賓，大家好！歡迎參與本期沙龍討論。對于這位讀者的疑惑，各位嘉賓怎么看？地級市設立部門集采機構是否違反《政府采購法》？

吳華：《政府采購法》第18條第2款規定：屬于本部門、本系統有特殊要求的項目，應當實行部門集中采購；屬于本單位有特殊要求的項目，經省級以上人民政府批準，可以自行采購。這是《政府采購法》唯一提到“部門集中采購”一詞。《政府采購法》沒有提到“部門集中采購機構”一詞，只提到了“屬于本部門、本系統有特殊要求的項目，應當實行部門集中采購”，我個人認為，這里提到的“實行部門集中采購”是對采購組織形式上的規定，至于機構能不能設立、如何設立法律并沒有明確。

趙勇：我認為，這位讀者提出的問題是一個偽命題，因為法律并沒有明確部門集中采購機構的成立問題 ，所以不存在是否違法的問題。

我國政府采購實行的是集中采購和分散采購相結合的模式，即集中采購與分散采購并存，發揮各自的優勢。這也是當前國際上的主流模式。經過10年發展，集中采購的主導地位日益突出，已經形成以集中采購為主、分散采購為輔的格局。根據《政府采購法》的規定，集中采購包括政府集中采購和部門集中采購，法律沒有明確界定“部門集中采購”的概念,對于部門集中采購機構的設立程序也沒有作出相關規定。因此，上述問題并不存在是否屬于違法行為的問題。

A先生：從《政府采購法》第18條第2款“本部門、本系統有特殊要求”的表述來看，符合這個條件來設立部門集中采購機構無可非議。

誰來行使審批權

主持人：對于“是否違法”的問題，剛才嘉賓們一致認為，由于法律沒有明確規定，所以不能認定是否違法，那么，如果地級市部門集采機構的設立，由本級政府和本級財政部門同意，是否就可以了呢？吳處，江蘇省目前已設立多個省級部門集中采購機構，您先來談一談？

吳小明：江蘇省目前已經批準設立了包括公安、教育、體育、消防等7個省級部門集中采購機構，這些機構的成立除了編辦的批準同意外，都經過我們省財政部門的申報審批，并接受政府采購監管部門的監督。

A先生：目前，中央級部門集中采購機構有4個，分別是中國人民銀行集中采購中心、國家稅務總局集中采購中心、海關總署物資裝備采購中心和今年6月剛剛成立的公安部警用裝備采購中心。他們的成立都是經中央機構編制委員會辦公室批復同意的。編辦機構的批準同意是必須的。 

趙勇：《政府采購法》第18條第2款規定，屬于本部門、本系統有特殊要求的項目，應當實行部門集中采購；屬于本單位有特殊要求的項目，經省級以上人民政府批準，可以自行采購。根據這條規定，我個人認為，部門集中采購機構的設立審批權應該是行業主管部門。因為如果是“本單位”，那就屬于地區范疇，應該由省級以上政府部門批準審核；如果是“本部門、本系統”，就是按行業來講的，該不該設立應由行業主管部門確定，這是從它的所屬性來考慮。另一方面，行業主管部門更了解自身系統的特殊需求，對于自己行業采購范圍的特殊性認識更為全面，有沒有必要成立一目了然。

A先生：按照政府級次不同其審批權限的不同，該單位成立醫療設備部門集中采購機構不應向地方政府及本級財政部門報批，而是由省級人民政府及財政部門批準同意。

特殊性不夠、集中度不足均不宜成立

主持人：除了程序問題，還有認定標準的問題，該如何把握呢？

A先生：“特殊性”是設立部門集中采購機構的基本標準，從這位讀者來信也可以看出，該單位要成立全（地）市衛生系統醫療設備部門集中采購機構，是為了治理因醫療設備科技含量高、種類多等原因導致當地醫療設備采購秩序混亂、價格過高局面。

趙勇：是的，部門集中采購機構的設立，滿足部門特殊性的要求是基本也是首要條件。但是“特殊性”的判定應該是以每次采購的標的為準的，而不是泛泛的因為行業特殊所以采購就特殊，應該是特殊行業中具有行業特殊性的采購需求，舉一個簡單的例子，衛生系統采購打印機就沒有特殊性。因此，對采購范圍特殊性的考量十分重要，這涉及一個合理合法的問題。

何紅鋒：除了“特殊性”，還有一個需要考量的重要因素是“集中度”。地級市成立部門集中采購機構能否形成集中、實現規模效益？我個人認為，建立地級市部門集中采購機構是有限范圍的集中，面臨難以充分發揮集中采購優勢的問題。

趙勇：從經濟學角度講，要對其部門采購量進行科學評估，看是否能夠形成規模效益，而不應一味以行政級別來判斷。因為政府采購規模的地區差異是客觀存在的，一個地級市的采購規模并不一定比一個省的小，應該以采購規模經濟性為標準。而采購規模是否達到成立部門集采機構的條件，需要謹慎評估，如果每個地級市都去設立集采機構，規模效應如何保證？

但是僅就衛生系統而言，由于其并沒有一個類似國稅總局、人民銀行等單位成立的部門集中采購機構，并且鑒于醫療行業目前存在的醫療設備秩序混亂、價格過高的局面，地級市衛生部門如果在符合上述條件的前提下成立關于醫療設備的部門集中采購機構，也不乏是一種探索。但是也要防止權力部門化、部門利益化、部門利益合法化這樣一個不好的趨勢，避免部門權力隨意延伸。

吳小明：江蘇省對于省級部門集中采購機構的設立審批是有嚴格規定的。首先，我們會對該部門采購項目的特殊性以及采購范圍進行研究探討，必要時組織專家來論證，其采購項目必須獨有、特殊而非通用類產品。例如，體育局購買運動員參加賽事的服裝，有一般的普通服裝，也有運動員專業用服裝，我們要求其必須分開采購，一般服裝交由采購中心采購，專用服裝可以由其部門進行采購。其次，要求申請部門必須有專門的人員、機構來承擔相關業務。最后，要制定完善的部門采購規章制度，并遵循《政府采購法》的相關規定，監管部門對其擬定的制度也要把關。目的就是為了規范部門集中采購行為，使其真正發揮部門集中采購機構的作用。

此外，部門單位在申請成立部門集中采購機構前對自身一定要有準確的定位，是否有專業的隊伍和能力承擔采購任務。一些單位總認為申請部門集中采購就是把自己部門的采購工作獨立出來，會更方便、自由。其實并不是這樣的，成立部門集中采購機構還是要嚴格執行政府采購程序，并接受財政監管部門監督的。

主持人：非常感謝大家參加本期的沙龍討論。