利用政采工具 激活經(jīng)濟細胞

歐盟、英國公共采購考察報告(3)

歐洲債務危機纏身、經(jīng)濟持續(xù)低迷，英國政府試圖——

利用政采工具 激活經(jīng)濟細胞

■ 賈康 劉軍民 王桂娟

在當前歐洲債務危機纏身、經(jīng)濟持續(xù)低迷的情況下，英國卡梅倫政府非常關(guān)注如何通過政府采購手段來促進經(jīng)濟的復蘇與增長。比如，致力于消除中小型企業(yè)發(fā)展中面臨的一些障礙，幫助中小型企業(yè)獲得政府采購合同；進一步精簡和優(yōu)化采購的流程，以便政府、供應商都能進一步縮減成本；通過采購來促進企業(yè)的研發(fā)活動，激勵創(chuàng)新等。

◎支持中小企業(yè)發(fā)展

英國十分注重鼓勵中小企業(yè)參與政府采購市場，這不僅是基于公平考慮，而且是基于可持續(xù)發(fā)展考慮。目前，英國有480多萬家中小企業(yè)，占企業(yè)總數(shù)的99.9%，其提供的就業(yè)崗位占私營企業(yè)就業(yè)崗位數(shù)的60%，營業(yè)額占52%，但長期以來，英國中小企業(yè)直接獲得的政府采購合同額僅占政府采購合同總額的6.5%左右。為有效改變這一情況，英國中央政府設(shè)定了一個戰(zhàn)略目標，即希望把中央層面25%的采購合同授予給中小企業(yè)。為此，英國政府近年來采取了一系列舉措，以消除中小企業(yè)進入政府采購市場的壁壘。

1．精簡招標采購流程方便中小企業(yè)參與

2011年，英國內(nèi)閣辦公室就中小企業(yè)參與政府采購活動發(fā)布首份調(diào)查報告，報告揭示了英國政府采購在電子采購、程序等方面存在的問題。在報告公布的23起案例中，有不少中小企業(yè)抱怨參與政府采購需準備繁冗的資格審查文件。之前，采購方會在遵循法規(guī)的情況下，進行一項資格預審問卷調(diào)查，他們可以把這個資格預審的問卷發(fā)給供應商，如果供應商想?yún)⒓油稑说脑?，需要把這個問卷填寫完，再反饋給采購方。但是現(xiàn)在中央政府認為開展這樣的問卷工作已失去了必要，因為對于中小企業(yè)來說，完成這種問卷是一個不小的負擔，同時還要與中央政府的各個部門去接觸。中央政府于是決定停止這種問卷的使用，免除資格預審程序，以減輕中小企業(yè)繁冗的項目文件準備負擔。

截至2011年底，在英國17個中央政府部門中，已有14個部門取消了10萬英鎊以下的政府采購項目的資格預審程序。2012年，所有中央政府部門都將取消該程序。英國內(nèi)閣辦公室表示，將會繼續(xù)調(diào)查報告中涉及的問題，此后每3個月發(fā)布一次相關(guān)情況的反饋。未來改革的方向是要進一步減少這種層層設(shè)卡的官僚主義，盡可能減少投標方的成本和負擔。

此外，英國政府2011年還通過網(wǎng)絡(luò)向中小企業(yè)提供了名為“贏得合同”的免費培訓課程，引導中小企業(yè)獲得政府采購合同。

2．通過拆分采購合同使中小企業(yè)獲益

在政府采購中，大型公司往往比較容易競得合同。在英國，為了確保中小企業(yè)的參與，政府可以要求中標企業(yè)對當?shù)氐闹行∑髽I(yè)進行分包，以使政府采購與當?shù)毓湴l(fā)展相兼容。合同拆分就是把一些采購價值大的大宗合同，比如說大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程合同，拆分成小份額的合同。實際上，這種合同分拆的要求在歐盟的2004/18/EC指令關(guān)于公共工程許可的第60條以及2009/81/EC指令中關(guān)于國防和安全采購的第21條，就有明確要求。

在英國曼徹斯特地區(qū)，有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，通過合同分包方式，每一英鎊的政府采購花費，約有43%的金額會通過產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈傳導最終落到當?shù)氐闹行」躺砩?。小型公司可以存在于大型公司的供應鏈中，大型公司也可以投資到小型公司中。

3．大力推動電子化采購

采購方式的創(chuàng)新能大大提高政府采購的效率。事實上，一些創(chuàng)新的采購工具已經(jīng)在政府部門得到了應用。電子化采購能夠極大地簡化采購程序、減少浪費和通過鼓勵更為廣泛的競爭來提高采購效率、實現(xiàn)更好的采購結(jié)果，也使得采購過程更為透明，有利于廣大中小企業(yè)參與進來。通過啟用電子化招標采購，供應商可以進行網(wǎng)上競標，透明、簡化、快捷的電子采購方式能節(jié)省項目投資成本和花費的5%至25%。商務辦公室執(zhí)行機構(gòu)發(fā)起的電子化采購，通過網(wǎng)站和網(wǎng)上系統(tǒng)操作整個采購過程，極大地方便了采購機構(gòu)和供應商的聯(lián)系和交易；類似借記卡的采購卡的啟用為快速進行低額度交易提供了便捷方式，有助于改善采購過程中的官僚作風和低效；已建立的政府采購供應網(wǎng)站則使中小企業(yè)投標低于10萬英鎊的政府合同變得更加便利。

在上述措施的綜合作用下，2011年，英國公共采購花在中小企業(yè)這方面的資金已經(jīng)增加了一倍，達到了政府采購合同總額的13.8%左右，這既包括直接的合同授予，也包括間接地通過供應鏈合同分包方式獲得的業(yè)務。

◎激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

政府采購對技術(shù)創(chuàng)新的作用主要表現(xiàn)在: 一是政府采購為技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造了一個市場，對技術(shù)創(chuàng)新起著需求拉動作用，并在全社會技術(shù)的發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)作用，政府的參與在一定程度上彌補了創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)推廣應用初期存在的市場失靈。二是政府采購通過對擬訂采購物品的性能規(guī)格進行明確要求，或?qū)Σ淮_定的創(chuàng)新方案與供應商協(xié)商確定，可對技術(shù)創(chuàng)新發(fā)揮宏觀引導作用，政府可以根據(jù)國情和國家技術(shù)跨越戰(zhàn)略選擇需重點發(fā)展的技術(shù)項目。三是政府采購市場可以充當技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品的實驗場，對技術(shù)創(chuàng)新起著重要的風險分擔作用。

然而創(chuàng)新和效率之間的關(guān)系是復雜的。長期以來，人們一直存在著一種偏見，認為與采購傳統(tǒng)的或已經(jīng)被驗證的成熟產(chǎn)品和方案相比，采購創(chuàng)新產(chǎn)品要冒更大的風險，而且花費也會更多，認為在節(jié)約公共采購支出與采購創(chuàng)新產(chǎn)品之間是存在矛盾的。倫敦交通局表示：“目前對于公共部門來說，還缺乏將公共采購作為創(chuàng)新支持手段的充分激勵。公共部門的買家沒有充分的激勵來采購創(chuàng)新產(chǎn)品。通常情況下，他們的工作重點是節(jié)約開支或者說是用更少的花費來提供更多更好的公共服務。”而曼徹斯特創(chuàng)新研究學院則支持通過公共采購來刺激創(chuàng)新，他們認為通過積極采購創(chuàng)新產(chǎn)品和方案從長遠來看能使政府公共服務提供變得更為有效。目前的緊縮預算可能違背這一原則，因為作為一項創(chuàng)新產(chǎn)品或服務，其初始成本往往高于一個已有的、成熟的產(chǎn)品或服務，也可能恰恰就因為這一點，忽視了基于全生命周期成本(長期成本效益)的效率改進。

目前，英國激勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主要做法包括：

一是實行前商業(yè)化采購政策（Pre-commercial Procurement of Innovation，簡稱PPI）。此種方式是指在商品尚未進入生產(chǎn)或大規(guī)模商業(yè)化之前，公共采購部門即與供應商簽訂遠期合約，約定在未來的某個時間按照事先確定的績效目標和成本條款來供應商品或服務。這種采購方式一般分為3個階段：第一步是方案探索階段，在此階段可能會邀請6家至7家供應商進入。第二階段是產(chǎn)品定型和試生產(chǎn)階段。第三階段為應用測試階段。隨著階段的推進，根據(jù)評估情況，供應商的數(shù)量可以逐步減少，但在第三階段，至少應保留2家以上的供應商以保持未來市場的競爭性。

很顯然，PPI方式面臨的風險會比較高，不僅有來自技術(shù)方面（即技術(shù)能否成功轉(zhuǎn)化和被應用）的風險，也有來自非技術(shù)方面的風險（如成本估測的不確定性風險），解決的方向是建立一種機制，盡可能地讓采購方和供應商共同分擔這種創(chuàng)新風險和收益。

二是實施小型企業(yè)創(chuàng)新計劃（Small Business Research Initiative ，簡稱SBRI）。該計劃通過較大范圍地動員企業(yè)，讓這些企業(yè)之間相互競爭，為公共部門的某些具體需求研發(fā)提出創(chuàng)新解決方案，通過綜合評判，最后擇優(yōu)從企業(yè)的各種設(shè)計中采購產(chǎn)品和創(chuàng)新解決方案。SBRI使公共部門在產(chǎn)品或技術(shù)方案開發(fā)的初始階段就與供應商緊密接洽，通過合作實現(xiàn)最佳采購。

目前SBRI計劃的規(guī)模還相當小，每年的資金預算大約只有2500萬英鎊。盡管如此，實踐表明這一采購方式對于企業(yè)創(chuàng)新的激勵作用是十分顯著的。

對于政府采購部門來說，通過SBRI模式可以廣泛激勵企業(yè)就具體需求開發(fā)出創(chuàng)新性的解決方案，這種方案有利于從整體、長效的角度來降低政府公共服務提供成本，從而更好地實現(xiàn)采購的物有所值。同時，在此過程中，通過成效評估、以結(jié)果為導向來分階段地進行采購支付，也能有效控制和降低公共部門在采購創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)中面臨的風險。

事實上，政府在采購創(chuàng)新產(chǎn)品、技術(shù)和具體解決方案時并非不考慮采購成本，只不過不局限于即期，而是從全生命周期的角度來對高技術(shù)產(chǎn)品的成本和收益進行量化，使決策更加科學，能夠更好地實現(xiàn)物有所值。

而對于企業(yè)來說，SBRI為其提供了一個與政府部門和公共機構(gòu)接觸的良好市場機會，以展示企業(yè)的創(chuàng)新技術(shù)和設(shè)計方案。在最后階段成功獲得采購合同的企業(yè)將得到全成本的補償，還可同時保留創(chuàng)新成果的知識產(chǎn)權(quán)。SBRI方式對創(chuàng)新項目的早期發(fā)展提供了穩(wěn)定的資金支持，并為打開潛在的市場機會指出了發(fā)展路線，這對于中小企業(yè)來說尤為重要。

三是遠期采購合約方式（Forward Commitment Procurement，簡稱FCP)。遠期采購合約模式為處于研發(fā)中的創(chuàng)新產(chǎn)品提供購買承諾，即約定在未來某個時間以某一成本來采購符合一定績效要求的產(chǎn)品。在這種方式下，更注重的是基于未來特定目標的產(chǎn)出和績效，而非基于眼前的需要。它可以有效解決政府要采購某種市場上尚不存在或者成本過高的產(chǎn)品的難題。

在這種方式下，實施政府采購的部門和公共機構(gòu)在采購之前就積極地與市場中的企業(yè)去互動，讓他們更加清晰地知道采購過程當中需要滿足什么樣的標準和條件，以及最終合同授予的具體標準和條件。但采購過程一旦開始，每個參與者所面對的都將是一個平等的競技場，所有投標都會依照相關(guān)標準來客觀地被評估，而不再考慮其他的外在因素、附加條件和政治因素等等。

遠期采購合約方式實施起來分為3個階段: 

確定采購需求——即發(fā)布需要解決具體問題的公共采購需求。

市場接洽階段——在項目早期階段就積極地與市場潛在的供應商接觸，告知需求，獲得反饋，培育不同的供應鏈。 

采購實施階段——對最優(yōu)的方案簽訂最終正式采購合同。 

當然，在創(chuàng)新性產(chǎn)品采購中，價格通常也是最重要的評價因素之一，但價格因素是通過商品和服務的完整生命周期來計算的。因此，初期投入很高，但是運行維護以及處理成本低、能源效率高的產(chǎn)品是更具成本效益的選擇，從長遠來看更為合理。

（作者單位：財政部財政科學研究所）

鏈接

英國遠期采購合約（FCP）應用案例

案列1：英國皇家監(jiān)獄管理署（HMPS）從2007年起使用FCP方式采購一種新型的環(huán)保床墊和枕頭。

在這之前，HMPS每年要購買大約6萬張床墊和相應的枕頭，使用后其中有4萬張要進行廢舊處理，以往這些舊床墊大多數(shù)被運送到垃圾填埋場，其余的則被分類為危險廢棄物，需要支付較高的處置成本。對此，HMPS表示他們希望采購零廢物化的監(jiān)獄床墊，但當時市場上并不存在這種產(chǎn)品。為此HMPS通過采用FCP方式，在向市場明確發(fā)布了這種需求后，市場多個投標商從多種途徑研發(fā)，最后遴選出了一種新型的床墊面罩從而使得床墊得以循環(huán)使用，并由此成功地創(chuàng)造出了一個新的供應鏈。從產(chǎn)品全周期來計算，這至少帶來了500萬英鎊的成本節(jié)約。

案列2：羅瑟勒姆(英格蘭約克郡的城市)國民保健信托基金對病房高效照明系統(tǒng)的采購。

在貿(mào)工部及衛(wèi)生部的支持下，該機構(gòu)表示希望采購到高效節(jié)能、智能化的病房照明產(chǎn)品，既能節(jié)約碳排放，又能給患者和醫(yī)務人員提供愉悅、健康的照明服務。通過FCP方式，最終市場投標主體開發(fā)出來了一種基于生物動力學的智能照明產(chǎn)品，它可以根據(jù)病人知覺狀況來調(diào)控燈光照明狀況，這樣預計帶來30%的能源節(jié)約和88%的維護成本節(jié)約。目前，該項目已經(jīng)進入了最后采購階段，2011年已經(jīng)在羅瑟勒姆醫(yī)院安裝試用了展品。

案列3：英國對高速公路電子顯示屏系統(tǒng)的采購。

政府并沒有對顯示屏的技術(shù)標準和技術(shù)路線提出要求，而是鼓勵各家企業(yè)分別提出設(shè)計和方案，再從企業(yè)的各種創(chuàng)新方案中擇優(yōu)。這樣保證了設(shè)計的多樣性，也保證政府能夠獲得最好的產(chǎn)品，并且政府會分階段地對所有參與投標的企業(yè)給予一定的資金補償，降低其創(chuàng)新風險，但只有最終中標企業(yè)才會得到完全成本補償并獲得盈利。這種采購方式有效激勵了企業(yè)界對這一領(lǐng)域的研發(fā)投入和創(chuàng)新活動，從而使得英國高速公路電子顯示屏技術(shù)處于世界領(lǐng)先地位。