真假合同之爭(zhēng)

聯(lián)想杯·紀(jì)念《政府采購(gòu)法》頒布10周年有獎(jiǎng)?wù)魑?6

真假合同之爭(zhēng)

■ 吳小明

★案情

2011年3月10日，某代理機(jī)構(gòu)實(shí)施某校食堂廚房設(shè)備政府采購(gòu)項(xiàng)目。3月11日，投標(biāo)供應(yīng)商FY廚具酒店用品制造有限公司（以下簡(jiǎn)稱FY公司）向代理機(jī)構(gòu)提出書(shū)面質(zhì)疑，內(nèi)容包括質(zhì)疑中標(biāo)候選人SX廚房設(shè)備有限公司（以下簡(jiǎn)稱SX公司）在投標(biāo)文件中提供虛假業(yè)績(jī)證明材料。3月15日，F(xiàn)Y公司再次提出書(shū)面質(zhì)疑，內(nèi)容不包括上述內(nèi)容。3月21日，代理機(jī)構(gòu)就有關(guān)質(zhì)疑內(nèi)容作了答復(fù)，但未涉及中標(biāo)候選人提供虛假業(yè)績(jī)證明材料的情況。4月8日，供應(yīng)商向財(cái)政部門(mén)提出投訴稱，中標(biāo)候選人提供虛假材料謀取中標(biāo)，應(yīng)取消其中標(biāo)候選人資格，并依法作出處罰。

財(cái)政部門(mén)受理投訴后進(jìn)行了調(diào)查取證。代理機(jī)構(gòu)書(shū)面說(shuō)明稱：投訴人質(zhì)疑時(shí)并未提出中標(biāo)候選人提供虛假業(yè)績(jī)證明材料的問(wèn)題，同時(shí)經(jīng)專門(mén)調(diào)查中標(biāo)候選人投標(biāo)文件中提供的合同（該合同系用來(lái)證明其業(yè)績(jī)之用——編者注）系真實(shí)的，已履約驗(yàn)收完畢。中標(biāo)候選人亦書(shū)面保證，其提供的合同是真實(shí)的。但財(cái)政部門(mén)經(jīng)進(jìn)一步調(diào)查獲知，SX公司提供的業(yè)績(jī)證明合同的采購(gòu)人某教育基地證實(shí)，該合同系應(yīng)SX公司的要求而簽訂的；從該業(yè)績(jī)項(xiàng)目所在地集采機(jī)構(gòu)調(diào)取的合同原件表明，SX公司與某教育基地的實(shí)際采購(gòu)金額為18.5萬(wàn)元，而不是SX公司提供的218萬(wàn)元。就在財(cái)政部門(mén)決定暫停此次采購(gòu)活動(dòng)，并擬依法作出處理時(shí)，投訴人FY公司卻于5月17日書(shū)面提出撤回其投訴，采購(gòu)人亦提出，如該項(xiàng)目重新組織采購(gòu)活動(dòng)，時(shí)間上將無(wú)法滿足學(xué)校開(kāi)學(xué)后人員就餐需要。考慮到項(xiàng)目的特殊情況，財(cái)政部門(mén)決定終止投訴處理，但繼續(xù)對(duì)SX公司的違法行為進(jìn)行調(diào)查處理。

12月31日，財(cái)政部門(mén)作出處罰決定：SX公司在投標(biāo)文件中提供的合同，系當(dāng)事人為提高經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，在沒(méi)有買(mǎi)賣(mài)關(guān)系的情況下簽訂的虛假合同，其行為違反了《政府采購(gòu)法》第3條和第25條的規(guī)定，擾亂了政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序，造成了不良影響。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第77條第1款的規(guī)定，將SX公司列入不良行為記錄名單，2年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)。

SX公司不服，向法院提起行政訴訟堅(jiān)持稱：其提供的業(yè)績(jī)證明合同是真實(shí)有效的，代理機(jī)構(gòu)已予確認(rèn)，財(cái)政部門(mén)認(rèn)定其虛假并作出處罰決定沒(méi)有法律依據(jù)；財(cái)政部門(mén)在投訴人撤回投訴的情況下，仍然對(duì)其實(shí)施處罰存在程序違法，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)處罰。后經(jīng)辦案法官向SX公司法律釋明，SX公司在審理過(guò)程中提出自愿撤回起訴申請(qǐng)，法院于2012年3月23日裁定予以準(zhǔn)予，該案最終結(jié)束。

★分析

本案歷時(shí)1年，有很多值得深思、反思的問(wèn)題，筆者在此想重點(diǎn)討論2個(gè)問(wèn)題，即投訴人撤回投訴后財(cái)政部門(mén)能否繼續(xù)對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查處理？作出行政處罰決定時(shí)應(yīng)如何準(zhǔn)確適用法律？

投訴處理和違法行為調(diào)查是2個(gè)獨(dú)立程序

投訴處理實(shí)踐中，供應(yīng)商提起投訴后，由于種種原因會(huì)申請(qǐng)撤回投訴，這是法律法規(guī)賦予供應(yīng)商的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)予以尊重。根據(jù)《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》第17條的規(guī)定：投訴人撤回投訴的，財(cái)政部門(mén)應(yīng)終止投訴處理。本案中，投訴人在投訴處理期間，書(shū)面申請(qǐng)撤回投訴，財(cái)政部門(mén)依法作出終止投訴處理的決定并無(wú)不妥。問(wèn)題在于，財(cái)政部門(mén)在前期投訴處理過(guò)程中，已發(fā)現(xiàn)SX公司存在提供虛假材料謀取中標(biāo)的違法行為，對(duì)該違法行為的調(diào)查處理是否因終止投訴處理決定而隨之停止呢？

從法律制度的設(shè)定本意來(lái)看，投訴處理程序與供應(yīng)商違法行為調(diào)查處理是2個(gè)獨(dú)立的程序。兩者的價(jià)值取向不同：投訴處理程序意在維護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益；違法行為調(diào)查處理意在維護(hù)政府采購(gòu)法律的正確執(zhí)行，糾正違法行為。兩者的啟動(dòng)原因不同：投訴處理程序只有供應(yīng)商認(rèn)為自身權(quán)益受到損害且經(jīng)合法質(zhì)疑程序，向財(cái)政部門(mén)提出投訴后才能啟動(dòng)，財(cái)政部門(mén)不能自行啟動(dòng)投訴處理程序；違法行為調(diào)查處理則不同，其啟動(dòng)來(lái)源可能是采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)的情況反映，可能是其他供應(yīng)商甚至其他單位或個(gè)人的舉報(bào)，也可能是財(cái)政部門(mén)的日常監(jiān)管中自行發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門(mén)不需要其他外力申請(qǐng)就可自行啟動(dòng)違法行為調(diào)查處理。盡管在實(shí)踐中，由于供應(yīng)商權(quán)益受到損害往往伴隨著其他采購(gòu)當(dāng)事人的違法行為，因此在投訴處理程序中常常涉及到違法行為的處理，對(duì)2個(gè)問(wèn)題的合并處理體現(xiàn)了行政效率原則，但二者的相互獨(dú)立性并不因此喪失或混淆。

本案中，投訴人撤回投訴申請(qǐng)經(jīng)財(cái)政部門(mén)審查，決定終止投訴處理，終結(jié)的僅僅是投訴處理程序。財(cái)政部門(mén)在工作中發(fā)現(xiàn)了供應(yīng)商的違法行為，依職權(quán)可以進(jìn)行調(diào)查處理，并對(duì)其作出處罰，程序上并不違法，反而是行使政府采購(gòu)監(jiān)督管理權(quán)、嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)法律、維護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序的需要。

選擇性處罰可能引發(fā)法律后果

《政府采購(gòu)法》第77條明確規(guī)定，供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的，應(yīng)處以采購(gòu)金額5‰以上10‰以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在1至3年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，有違法所得的，并處沒(méi)收違法所得，情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

經(jīng)財(cái)政部門(mén)依法全面調(diào)查，本案中標(biāo)候選人SX公司提供虛假材料謀取中標(biāo)事實(shí)清楚、證據(jù)充分，應(yīng)當(dāng)依照上述法律規(guī)定作出處罰：列入不良行為記錄名單，2年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)。問(wèn)題在于，該處罰后果僅涉及行政相對(duì)人參加政府采購(gòu)活動(dòng)資格，而未涉及經(jīng)濟(jì)處罰方面的后果。嚴(yán)格地對(duì)照法律規(guī)定，是不夠嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范的。該案進(jìn)入行政訴訟程序后，案件審理法官在向SX公司進(jìn)行釋明法律時(shí)也強(qiáng)調(diào)：如果SX公司堅(jiān)持要起訴，那么法院將依據(jù)法律規(guī)定以財(cái)政部門(mén)適用法律不當(dāng)為由，撤銷(xiāo)原處罰決定并要求財(cái)政部門(mén)重新作出處罰決定，SX公司除了面臨禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)外，而將承擔(dān)處以采購(gòu)金額5‰以上10‰以下的罰款、沒(méi)收違法所得的經(jīng)濟(jì)懲罰后果。盡管法官釋法令SX公司知曉利害后自動(dòng)撤訴，客觀上使得案件得以妥善解決。但同時(shí)也說(shuō)明財(cái)政部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中，存在法律適用不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的問(wèn)題。如果本案原告堅(jiān)持不撤訴，法院審理后極有可能判決撤銷(xiāo)原處罰決定、要求財(cái)政部門(mén)重新作出處罰。因此，法律規(guī)定某種行為既要予以行為罰（禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)）又要給予經(jīng)濟(jì)罰（罰款、沒(méi)收違法所得）時(shí)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定，不得隨意取舍，否則就是裁量權(quán)的濫用，有可能引發(fā)不必要的法律后果。

（作者單位：江蘇省財(cái)政廳）