治理國(guó)企壟斷要具體問(wèn)題具體分析

治理國(guó)企壟斷要具體問(wèn)題具體分析

國(guó)有企業(yè)的壟斷問(wèn)題受到社會(huì)高度關(guān)注。對(duì)國(guó)企壟斷要具體問(wèn)題具體分析，而不是一概予以否定。

首先，要區(qū)分不同性質(zhì)的國(guó)企。根據(jù)國(guó)有企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)屬性、所處行業(yè)的重要性以及所處行業(yè)市場(chǎng)機(jī)制的有效性，我們可以將國(guó)有企業(yè)分為兩大類別：商業(yè)性國(guó)企和兼有政策性功能的國(guó)企，也有相關(guān)部門(mén)或研究人員的分類是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企和公益性國(guó)企，或者競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企與功能性國(guó)企。其中，具有自然壟斷特征的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)、涉及國(guó)家安全的行業(yè)以及包括部分支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的國(guó)企大體上屬于兼有政策性功能的國(guó)企，除此之外，其他所有的國(guó)企都應(yīng)該是商業(yè)性或競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企。

其次，商業(yè)性或競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的壟斷需要加強(qiáng)治理。特別是如果商業(yè)性或競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的壟斷不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，而是行政壟斷的結(jié)果，其壟斷地位的維持更多地源于行政壟斷的改革滯后，就更加需要通過(guò)不斷深化改革打破壟斷，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，以便市場(chǎng)機(jī)制能夠發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

第三，兼有政策性功能的國(guó)企的壟斷具有一定合理性，但也要不斷地通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)或強(qiáng)化規(guī)制以提高效率和質(zhì)量。如電力供應(yīng)行業(yè)的國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)屬于典型的自然壟斷，再設(shè)立新的電網(wǎng)企業(yè)所帶來(lái)的是行業(yè)平均生產(chǎn)成本的提高和用電成本的增加；電信行業(yè)實(shí)際上也具有典型的自然壟斷特征，考慮到基礎(chǔ)電信網(wǎng)需要巨額投資，新設(shè)電信企業(yè)的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致行業(yè)平均生產(chǎn)成本的增加；石油行業(yè)中的國(guó)企壟斷的合理性在于石油的戰(zhàn)略性資源屬性；航空航天行業(yè)及軍工行業(yè)國(guó)企壟斷的合理性在于該類行業(yè)的戰(zhàn)略性地位及其涉及國(guó)家安全。總之，兼有政策性功能的國(guó)企壟斷均帶有行政壟斷的特征，但這類行政壟斷在一定程度上是合理的，也是必要的。事實(shí)上，這些行業(yè)不僅在世界主要經(jīng)濟(jì)體中都是高度壟斷的，而且在許多國(guó)家都是行政性壟斷。

盡管兼有政策性功能的國(guó)企壟斷具有一定合理性，但其壟斷也可能帶來(lái)嚴(yán)重的問(wèn)題。如價(jià)格水平過(guò)高、成本控制和技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力不夠，甚至還可能導(dǎo)致收入分配不公。因此，即便具有一定的合理性，對(duì)這類國(guó)企的監(jiān)管和治理也十分必要。

針對(duì)壟斷性國(guó)企的治理應(yīng)采取不同的思路。與治理競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企壟斷的策略（打破行政壟斷，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)）不同的是，在當(dāng)前環(huán)境下，對(duì)兼有政策性功能的國(guó)企壟斷所帶來(lái)的問(wèn)題，治理的基本前提是總體上維持現(xiàn)狀，而不是貿(mào)然打破壟斷。這是因?yàn)橐韵略颍夯蛘呤歉?jìng)爭(zhēng)難以引入（如自然壟斷所形成的進(jìn)入壁壘），或者是競(jìng)爭(zhēng)的引入會(huì)惡化經(jīng)濟(jì)福利（如自然壟斷），或者是帶來(lái)其他具有全局性的不利影響（如影響國(guó)家安全）。

需要特別說(shuō)明的是，考慮到兼有政策性功能的國(guó)企主營(yíng)業(yè)務(wù)可能涉及多個(gè)行業(yè)，或所處行業(yè)能夠進(jìn)一步細(xì)分為子行業(yè)的情況，針對(duì)市場(chǎng)機(jī)制有效、不存在自然壟斷、不具備戰(zhàn)略地位、不影響國(guó)家安全的子行業(yè)，還是應(yīng)堅(jiān)持打破壟斷、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。如石油行業(yè)中的石油銷售、石油冶煉，電信行業(yè)的電信增值業(yè)務(wù)，電力行業(yè)中的電力生產(chǎn)等都屬于此類情況，雖然近些年來(lái)已經(jīng)大大提高了競(jìng)爭(zhēng)的程度，但還需要繼續(xù)打破壟斷，持續(xù)引入競(jìng)爭(zhēng)。

對(duì)兼有政策性功能國(guó)企壟斷治理的重點(diǎn)在于進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)資管理機(jī)制和完善監(jiān)管體系。在優(yōu)化國(guó)資管理機(jī)制方面，主要是在考核這類國(guó)企時(shí)，短期應(yīng)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量和成本、效率考核，弱化利潤(rùn)考核，而從長(zhǎng)期來(lái)看，仍然需要有盈利的考核。在完善監(jiān)管體系方面，應(yīng)借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī)體系和制度建設(shè)，不斷加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管，改革壟斷性資源的定價(jià)機(jī)制（如電和成品油的定價(jià)機(jī)制），并在價(jià)格水平、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本控制和收入分配等方面加強(qiáng)監(jiān)管。

在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，我們需要對(duì)壟斷和國(guó)企壟斷進(jìn)行系統(tǒng)認(rèn)識(shí)，全面評(píng)價(jià)。對(duì)于壟斷之弊，一方面要通過(guò)反壟斷法的執(zhí)行來(lái)治理；另一方面也要對(duì)兼有政策性功能國(guó)企和商業(yè)性國(guó)企兩類不同國(guó)企的壟斷采用不同的治理策略。對(duì)于兼有政策性功能國(guó)企的治理重在強(qiáng)化成本和效率考核，弱化短期利潤(rùn)考評(píng)，對(duì)于商業(yè)性國(guó)企的治理則要堅(jiān)決打破行政壟斷，引入充分競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于壟斷之利，要進(jìn)一步推動(dòng)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的轉(zhuǎn)型，即由行政式壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)集成式的壟斷，以占據(jù)全球價(jià)值鏈高端，提升中國(guó)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所所長(zhǎng)）