有針對性地建立公共服務政采制度

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公共服務

社區園林要更美、物業管理要貼心、獨居老人有關愛……當公眾對政府寄予厚望之時，年輕的政府采購怎樣承擔重任？

羌建新

從本質上說，政府采購公共服務是公共服務外包的合同過程。

有針對性地建立公共服務政采制度

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長 羌建新

當前我國工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入推進，城鄉居民收入水平不斷提高，各類公共服務需求日趨旺盛。作為政府提供公共服務的重要方式，發展政府采購公共服務具有十分重大的意義。在新形勢下做好政府采購公共服務工作，亟待解決以下問題：

一是科學界定政府采購公共服務的范圍。

總體而言，政府對公共服務的提供方式有兩種：一是政府建立公共企業直接組織生產即公共生產，向社會公眾提供；二是政府通過預算安排或政策安排等適當方式將公共服務委托給私人企業生產，即政府購買后向社會公眾提供。從本質上說，政府采購公共服務是公共服務的外包。那么，政府在什么情況下選擇公共生產，在什么情況下選擇政府采購呢？

首先，從政府作為一種特殊的社會組織的職能，即從政府的權責結構來看，必須明確政府的核心公共服務職能不能外包——即政府的部分公共服務職能可以外包，但政策制定和建議、規劃、規制、法律執行、公共管理和應急服務等傳統公共服務職能不能外包。其次，從技術的角度即從公共服務的特性來看，政府直接建立公共企業組織公共生產和通過市場化的政府采購來提供公共服務，是兩種可以相互替代的生產組織和提供方式。企業內部協調費用與市場交易費用的比較，是選擇市場合約還是企業合約的決定因素。人們在不斷比較和調整這兩種資源配置方式的同時，也在不斷地尋求更有效的制度安排和合約形式，達到市場交易費用和企業組織費用總和最小的結果。在現實中，相對于商品生產而言，服務生產具有產出的無形性、生產消費的同步性、生產結果的非儲存性和產出的非標準化等技術特征，從而使得服務的可貿易性程度相對較低。因此，從技術的角度而言，應從服務的可貿易性程度——即從服務的可描述性、標準化程度、監督難易和競爭程度等方面出發，來科學界定公共服務外包即公共服務政府采購的范圍。

二是有針對性地建立政府采購公共服務的相關制度安排。

從本質上說，政府采購公共服務是公共服務外包的合同過程。從經濟學的角度來看，合同制定和履行問題一直是服務外包中的重要難題。首先，由于服務相對于商品而言的不同的技術特征，使得服務合同的訂立、執行存在著許多技術上的困難；其次，政府采購本身就存在著采購人、采購執行機構、供應商之間的復雜的多重委托代理關系，而在政府采購公共服務中還面臨著采購人與最終消費者即社會公眾的分離問題，由此而產生的又一重委托代理問題，會給政府采購公共服務合同的訂立、執行帶來新的復雜性；最后，在政府可能采購的公共服務中，有相當大一部分盡管從社會總體來看存在著概率分布，但是從具體的服務消費來看，無論是需求者、需求內容都存在著很大的不確定性，或者說有很強的“或有性”，這是政府采購公共服務中面臨的不同于其他采購的特殊問題。因此，在政府采購公共服務中，合同事前訂立難、事后執行難的雙重難題會表現得更加突出。

因此，在政府采購公共服務中，財政部門和政府采購執行部門應從以下兩個方面著力：首先，下大力氣做好政府采購公共服務的性質、結構、內在機理的基礎研究，只有這樣才能從根本上解決公共服務采購方式的選擇和公共服務采購的合同問題，以減少政府采購公共服務中的機會主義行為，從根本上保證政府采購的公共服務符合最終消費者——社會公眾的利益；其次，公共服務從消費便捷性的角度可能很難采取在少數幾個地方定點服務提供的方式，因此，分散化采購的方式可能更為有利，從這個角度來看，政府采購公共服務嚴格地說很難完全采取現行的大額采購制度，針對這種狀況，財政部門應設計針對小額采購、分散化采購的制度性安排，這對于公共服務政府采購尤其具有現實意義。