于安:政府采購市場建設不能失衡

【“十二五”•理論前瞻】
引子：
    當前，政府采購受到了前所未有的關注。一方面，網友接連爆料所謂的“天價”采購事件，使政府采購成為各大網站“出鏡率”最高的詞匯之一；另一方面，我國在近期的外事活動中更堅定地闡明了堅持改革開放的態度，并表示所有在中國注冊的企業都享有國民待遇。
    政府采購受到如此關注并非偶然，特別是在國際經濟一體化趨勢下，我國政府采購也加速了融入國際的步伐，政府采購政策措施也會受到國際經濟政策的影響和牽制。在此過程中，如何更好發揮政府采購的政策功能、政府采購制度框架設計如何不斷走向優化等問題逐步凸顯。帶著這些問題，本報記者日前采訪了《政府采購法》起草小組顧問、清華大學公共管理學院教授于安。
本報記者 顏曉巖 王珅

1、調整政策功能的實現方式
    在政府采購支持技術創新的政策實施上，可以有各種各樣的方式方法，并不一定局限在對最終產品的優先購買上。
    《中國政府采購報》：于教授，您好，非常感謝您在百忙之中接受我們的采訪。近段時間，政府采購成為了我國與其他國家政治經濟談判的重要議題之一，受到了各方廣泛關注。我國表示，所有在中國注冊的企業都享有國民待遇，包括自主創新產品認定、政府采購、知識產權保護等方面。這個定調讓所有國外企業吃下了一顆“定心丸”，然而，不少國內網友擔心政府采購政策扶持國內產業的作用會因此受損。請問您如何看待這個問題？
    于安：政府采購在日前舉行的中美會談中成為兩國最高政治議題之一，其重要性可見一斑。就事論事，這一政策調整的實際利益效果有限，無論是中方的損失還是外方的收益。
引入對中外企業一視同仁的原則，實際就是實行市場平等競爭政策，那么采用產品清單方法支持國內創新也就是失去了本來的政策意義和作用，所以就不屬于政策性采購的問題了。
    這種形式的政策支持功能停止后，對我國的實際利益影響不大，當然外方的收益也有限。因為我國利用政府采購推動國內自主創新的重要原因之一，就是國內自主創新產品的數量比較少，所以政策變更帶來的損失也比較小。
    從這件事也可以看出，涉及國際貿易問題的政府采購政策，往往會受到國際政治的影響。按照國際政治的一般做法，如果我國在政府采購自主創新的問題上作出退讓，那么提出這一問題并獲益的外方勢必在某些方面也要作出妥協。所以獲益并非沒有代價，損失也并非沒有補償。
    《中國政府采購報》：那么，在當前國際經濟一體化進程不斷加快的趨勢下，我國政府采購政策在推動自主創新上有無其他途徑？
    于安：有。支持自主創新，政府采購政策的作用方式有很大的調整回旋余地，有巨大的政策空間足以另辟蹊徑。
    目前涉及的問題還只是調整產品清單管理方式，而不是完全改變基本政策。在政府采購支持技術創新的政策實施上，可以有各種各樣的方式方法，并不一定局限在對最終產品的優先購買上。例如以政府采購服務的方式對前期產品開發提供支持并購買其知識產權，將產品的研究開發與生產銷售環節隔開，避免有關采購最終產品的爭論；也可以使用政府采購以外的方式，使用包括減稅在內的財政補貼，對自主產品的開發給予國家政策支持；當然還可以以出資人身份對國有企業的技術開發給予特別支持。
    除此以外，國防采購、應急采購和秘密采購均可以采取更為靈活的方式進行，可以考慮在這幾個方面對國內自主創新產品給予扶持。例如，美國支持自主技術創新的手段就是對國防產品的開發和采購。
2、政府采購市場建設失衡
    政府采購市場存在失衡的問題，一方面，對采購人的采購決策機制以及整個采購決策過程缺乏足夠的約束；另一方面，跟供應商打交道過程中商業慣例的形成積累和總結不夠。
    《中國政府采購報》：近來，網友接連爆料“天價”采購事件，比如某某單位買iTouch4當U盤、花三四萬元錢買一臺筆記本電腦等。政府采購制度在我國施行了10余年，卻時常籠罩在“只買貴的，不選對的”陰影之下，出現這類問題的根源是什么？
    于安：我想，原因之一是政府采購市場框架、機制的結構性問題還未完全解決。
政府采購市場由政府利用市場競爭機制建立而來，也叫公共市場。打個比方，公開招標就是最典型的利用市場競爭機制提高政府資金使用效率，這即為利用市場機制。政府以招投標制度為基礎，構建了政府采購市場的機制，但是招投標并不能代表所有的市場管理。因為這個市場的主體包含兩個部分，一部分是采購人，另一部分是供應商，當然還有各自的采購代理機構。
    目前，招投標機制是以供應商為中心，要求保護供應商的權利，確保交易公平。但是在政府采購市場建設中，對采購人的建設做得并不夠，即對采購人的采購決策機制以及整個采購決策過程缺乏足夠的約束。
    此外，“天價”采購事件還凸顯了公務消費標準缺失的問題，這也導致采購決策機制缺乏可行依據。因此，“天價”采購事件的出現，既不是由于供應商行賄，也不是因為采購機制失靈，而是公務消費標準的缺失造成的。所以，要把公務消費標準與公眾熟知的政府采購剝離開，不能把所有問題歸結到目前基于市場交易的政府采購機制上。
    《中國政府采購報》：您剛才提到政府采購市場包含兩個部分，一部分是采購人，另一部分是供應商。在供應商市場的建設上，是否存在問題？
    于安：一直以來，政府對與供應商打交道很重視。但是政府積累的經驗不夠，因為跟供應商打交道是以招投標為中心，在這個領域，我們只有兩個相關的法律法規：一是《招標投標法》，二是財政部出臺的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》。市場千形百態、變化莫測，僅依靠這兩項法律法規將其全部概括是不可能的。一個良好的市場的形成，一定是經歷了長期磨合、逐步積累商務慣例的過程，因此，應該有更細化的規定。
    比方說，一般的公司與對方簽訂合同，簽訂的合同條款總是越來越多，通俗地說，他們就是將利于己方的條款及限制對方招數的條款記錄了下來，經過長時間的積累，并一致認可后，這些條款便成為了合適的商業慣例。同理，政府也可以積累政府采購市場不同領域的經驗，并將其慢慢制定出來，這個商業慣例的形成過程主要來源于政府采購部門的監管過程。
    《中國政府采購報》：目前，無成本投訴致使不良供應商惡性投訴事件時有發生。是否可以利用您所說的商業慣例來避免此類事件的發生？
    于安：對，政府部門需要向實踐學習，積累經驗。就像任何法律條款中都會涉及“政府有職權但是不能濫用職權”，因此，供應商有權利也不能濫用權利。政府采購部門必須記錄哪一類屬于濫訴，并通過案例指導辦法逐步建立規章，增加故意擾亂國家機關正常工作濫訴者的成本和代價。
    從剛剛談到的政府采購市場建設中的兩個部分其實可以看出，政府采購市場存在失衡的問題，一方面，對采購人的采購決策機制以及整個采購決策過程缺乏足夠的約束；另一方面，跟供應商打交道過程中商業慣例的形成積累、對遏制濫用權利和各種監管方法的總結不夠。
3、市場建設問題應提上日程
    可以把對采購人的管理作延伸化處理，即延伸到公務消費標準問題。
    《中國政府采購報》：那么，該如何引導政府采購市場向良性發展？有何現實手段？
    于安：我們有必要考慮提出政府采購市場建設這個問題。在此基礎上，提升管理和監督水平，確保對采購人和供應商兩者管理的平衡。
    我想，可以把對采購人的管理作延伸化處理，即延伸到公務消費標準問題。之所以提到延伸化處理，是因為財政部門依然承擔其中的職能。對于采購人的延伸化管理更多地涉及非平常意義上理解的法律問題，而是管理的問題。由于政府部門將大量的精力都放在了與供應商打交道上，而對采購人決策程序的約束不夠，這是需要解決的一個問題。
    另外，對于商業慣例的形成，我認為可以通過案例的方式進行總結，通過案例分析，判斷其是否屬于濫用權利，經過討論后，可以將此形成不成文的規則，讓輿論進行監督，也可稱為軟監管。從這個角度而言，我認為《中國政府采購報》就能發揮軟監管的作用。例如，報紙上刊登了一個濫訴的案例，引起了各方重視和討論，形成了輿論環境，各方對這個事情達成共識，今后，政府就有理由在社會共識的基礎上發揮規則的作用，這也有助于政府采購市場商業倫理、慣例的建設。
    我希望，這個手段可以被有關部門提到日程上來，詳細列舉政府采購市場的市場倫理、慣例和模式。同時，發揮輿論在推動軟監管以及構建市場倫理、慣例和模式中不可替代的作用，在國家規則形成以前幫助行業、公眾在此問題上形成共識。（本版圖片攝影孫善臣）
下期預告
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