集采機構(gòu)內(nèi)控專題系列報道-投標(biāo)保證金管理篇

編者按：風(fēng)險總樂于與“錢”相伴。在實踐中，旨在約束供應(yīng)商行為的投標(biāo)保證金在集采機構(gòu)面前卻成了一塊“燙手的山芋”。集采機構(gòu)如何防范投標(biāo)保證金的風(fēng)險？本期集采機構(gòu)內(nèi)控專題系列報道關(guān)注投標(biāo)保證金管理問題。

投標(biāo)保證金管理的“雷區(qū)”

■本報記者田冬梅

在政府采購招投標(biāo)中，投標(biāo)保證金條款是對供應(yīng)商參與政府采購的一項資格要求，供應(yīng)商的投標(biāo)文件如果沒有對采購文件中的投標(biāo)保證金條款進行響應(yīng)，會導(dǎo)致投標(biāo)無效。

“投標(biāo)保證金在政府采購活動中的作用之一，就是以投標(biāo)人所交納的貨幣或投標(biāo)人商業(yè)信譽為擔(dān)保，確保其在政府采購活動中遵守相應(yīng)的法律、法規(guī)及相關(guān)政策。一旦投標(biāo)人在政府采購過程中違反相關(guān)程序及存在不誠信事實，所交納的投標(biāo)保證金將不予退還。”內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心相關(guān)負責(zé)人表示，這種對投標(biāo)保證金的處理方式，實質(zhì)上是對投標(biāo)人因其在政府采購活動中違反政府采購程序的一種帶有懲罰性的經(jīng)濟制裁。然而，在實際操作過程中，卻因為相關(guān)程序不順暢、法規(guī)不健全等，很難真正發(fā)揮出其應(yīng)有的效力和約束力。

交納與返還中的“雷區(qū)”

“投標(biāo)保證金可以采用現(xiàn)金支票、銀行匯票、銀行保函等形式交納。”《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第18號令）對投標(biāo)保證金的交納形式做出了如是規(guī)定。

“投標(biāo)保證金的交納對集采機構(gòu)而言不僅是工作量上的增加，更是潛在風(fēng)險多發(fā)的‘雷區(qū)’。”內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心相關(guān)負責(zé)人向記者分析了每種收取方式存在的不同風(fēng)險：現(xiàn)金是經(jīng)濟交往中常用的交易方式，但是作為投標(biāo)保證金的遞交形式有很多弊端。如對點鈔人員及驗鈔機提出更為嚴格的要求，謹防假幣風(fēng)險，而且也在很大程度上影響招投標(biāo)的進展速度等；支票相比于現(xiàn)金現(xiàn)場風(fēng)險較小，但是返還過程比較繁瑣，一旦過期或者是沒有能夠及時返還，審計風(fēng)險將大大增加。

“鑒于此，我們中心一般只接受銀行電匯、支票倒存和現(xiàn)金入賬。”內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心該負責(zé)人強調(diào)道。記者在翻閱內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心的幾份招標(biāo)文件中，都看到了這樣的表述：保證金須以銀行電匯（異地企業(yè)）或支票倒存（本地企業(yè)）的形式交付、投標(biāo)人須以銀行電匯或現(xiàn)金入賬的形式交付，本市供應(yīng)商可憑投標(biāo)保證金卡投標(biāo)，如投標(biāo)保證金卡不足本次招標(biāo)要求的金額，需另外補齊。該負責(zé)人認為：“采用這些方式也在一定程度上方便了投標(biāo)人。”

接受記者采訪的其他部分采購中心相關(guān)人士也表示，對于投標(biāo)保證金的收取一般多以銀行電匯、現(xiàn)金入賬等方式收取。然而，在部分地市一級仍然存在以現(xiàn)金為主的現(xiàn)象。“每年，我們都會接受審計廳的審計，從招標(biāo)程序、中心收支等全方位的審計。”寧夏回族自治區(qū)政府采購中心相關(guān)人士告訴記者，政府采購中心面臨的審計壓力也是很大的。因此，要把費用收取和返還方面的風(fēng)險盡量減到最小。

沒收保證金的尷尬

“投標(biāo)保證金實際上是對投標(biāo)人違背誠實信用原則的一種懲罰。”某地政府采購中心一位不愿透露姓名的人士表示，能夠?qū)ν稑?biāo)人的投標(biāo)行為產(chǎn)生約束作用是投標(biāo)保證金最基本的功能。彌補招標(biāo)人的損失、督促招標(biāo)人盡快定標(biāo)、從一個側(cè)面反映和考察投標(biāo)人的實力等也是投標(biāo)保證金的延伸功能。然而，現(xiàn)實的執(zhí)行情況卻讓投標(biāo)保證金難以被沒收。

據(jù)該負責(zé)人介紹，招標(biāo)文件中規(guī)定不予退還的投標(biāo)保證金究竟是該歸采購人、采購代理機構(gòu)，還是歸于國庫，在財政部第18號令中并沒有明確的規(guī)定。而實踐中對這筆款項的歸屬，集采機構(gòu)的做法也不盡相同。同時，由于集采機構(gòu)是非營利事業(yè)法人，很多地方的賬戶在財政主管部門的監(jiān)督下實行收支兩條線，沒有開立專用的保證金專戶。

“沒有財政專戶，沒收后的投標(biāo)保證金反倒成為一種負擔(dān)。”在采訪中，部分采購中心的人士向記者表示，由于沒有財政專戶，沒收后的保證金成為“燙手的山芋”，不知道該放到哪里。而如果嘗試取消投標(biāo)保證金，對投標(biāo)人又沒有了制裁的措施。這種狀況讓部分地區(qū)的政府采購中心陷入兩難的境地，同時也導(dǎo)致投標(biāo)保證金流于形式，很難真正發(fā)揮其應(yīng)有的效力和約束力。

亟待法律突圍

內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心相關(guān)負責(zé)人認為，對于投標(biāo)保證金的管理，應(yīng)該從國家層面實現(xiàn)源頭上的治理與規(guī)范。

“目前，投標(biāo)保證金停留于規(guī)章這一法律效力層面上的文件，由于描述得過于模糊，缺乏執(zhí)行效力，同時也顯得投標(biāo)保證金的法理深度不夠厚重，無法可依。”該負責(zé)人進一步強調(diào)道，國家層面應(yīng)該從規(guī)范采購程序、約束采購行為的角度出發(fā)，盡快對投標(biāo)保證金提交的程序、數(shù)額、時限、支付及返還方式、接收人、管理人、相關(guān)責(zé)任追究等方面進行法律規(guī)范，增強投標(biāo)保證金的法律效力，讓招標(biāo)人和投標(biāo)人都有法可依，有據(jù)可憑，有章可循，使投標(biāo)保證金的管理走上法制化、規(guī)范化的軌道。

此外，業(yè)內(nèi)相關(guān)專家也表示，《政府采購法》中并沒有關(guān)于投標(biāo)保證金的相關(guān)規(guī)定，只是在財政部第18號令和國家7部委30號令《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》中做了簡要規(guī)定。同時由于目前我國政府采購制度正處于一個建設(shè)和完善的階段，所以關(guān)于政府投標(biāo)保證金的管理問題，要逐步從法律和法規(guī)上進行完善和規(guī)范，國家層面的法律應(yīng)該對投標(biāo)保證金做出相關(guān)規(guī)定，增強保證金的法律效力。

記者觀察

如何提高投標(biāo)保證金的“含金量”

■本報記者田冬梅

投標(biāo)保證金在政府采購活動中的“含金量”不可低估，不少政府采購從業(yè)人人員認為，投標(biāo)保證金對于督促投標(biāo)人依法依規(guī)參與政府采購活動具有比較好的實際效果。然而，在政府采購的實際操作中，投標(biāo)保證金卻又成為政府采購執(zhí)行機構(gòu)的“麻煩事兒”：提交方式復(fù)雜多樣，交納、退還保證金手續(xù)麻煩，沒收后的歸屬也不盡相同。

在這種情況下，不少地方開始探索對于投標(biāo)保證金的多元化管理。比如，以內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心為代表的集采機構(gòu)探索實行了投標(biāo)保證金卡制度，在一定時期內(nèi)，拿到保證金卡的供應(yīng)商在每次開標(biāo)前向政府采購中心出示就能完成保證金交納手續(xù)。安徽省合肥市則嘗試實行誠信保證金制度，即對具備一定資質(zhì)條件的供應(yīng)商在經(jīng)申請并獲批準(zhǔn)后向政府采購中心繳納的一定數(shù)額的保證金，作為其在確定的有效期限和核定的限額內(nèi)參與各種方式政府采購項目招投標(biāo)活動的投標(biāo)保證金。

盡管這些舉措在方便供應(yīng)商的同時，也提升了集采機構(gòu)的執(zhí)行效率，并有效實現(xiàn)了風(fēng)險的規(guī)避，但是筆者認為，投標(biāo)保證金的規(guī)范化管理重在治本、治源。

當(dāng)前針對投標(biāo)保證金的法規(guī)比較籠統(tǒng)，部門規(guī)章位階較低，因此需要從國家層面進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，從規(guī)范方法步驟、明確責(zé)任范圍、統(tǒng)一操作模式的角度出發(fā)，對投標(biāo)保證金交納方式、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、罰沒等方面做出明確細化的規(guī)定，從制度上對投標(biāo)保證金管理進行約束。唯有如此，才能從根本上提高投標(biāo)保證金的“含金量”。

鏈接

各地投標(biāo)保證金管理的有關(guān)做法

內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心

交納方式：（一）本市供應(yīng)商可在一個年度內(nèi)，一次性自愿交納投標(biāo)保證金人民幣1萬元即可辦理投標(biāo)保證金卡，如保證金金額在1萬元內(nèi)（含1萬元），在每次開標(biāo)前向政府采購中心出示，不需再交納投標(biāo)保證金；如要求提交的保證金金額超過1萬元時，則在出示保證金卡同時，補交差額。（二）外地企業(yè)或本市未辦理投標(biāo)保證金卡的供應(yīng)商，須在開標(biāo)前按照招標(biāo)文件要求的金額以銀行電匯或支票倒存的形式足額向政府采購中心賬戶匯存入投標(biāo)保證金，不直接接受以存折、銀行卡、銀行保函、支票、現(xiàn)金等形式交納的投標(biāo)保證金。

投標(biāo)保證金的退還：投標(biāo)保證金卡的有效期暫定為1年，到期作廢或重新申辦；以銀行電匯形式交納投標(biāo)保證金的，在確認所交保證金款項已進入政府采購中心賬戶的情況下，中標(biāo)人在中標(biāo)通知書發(fā)出和政府采購合同簽訂后,落標(biāo)方在公告期結(jié)束無疑義后，憑投標(biāo)保證金收據(jù)和有效匯款信息5日內(nèi)無息退還。

黑龍江省政府采購中心

收取程序：對經(jīng)常參與政府采購招投標(biāo)、具有良好信譽記錄的供應(yīng)商，采購中心采取與其簽訂協(xié)議方式，每年只收取1次投標(biāo)保證金，即：凡是年度內(nèi)經(jīng)常參與省政府采購中心招投標(biāo)的供應(yīng)商，于年初一次性交納2萬元作為投標(biāo)保證金。年內(nèi)參與政府采購招投標(biāo)活動時，不再另行收取投標(biāo)保證金，年度終了對賬后統(tǒng)一清退。不經(jīng)常參與政府采購招投標(biāo)的供應(yīng)商，在參與具體項目的投標(biāo)時，應(yīng)按投標(biāo)報價的1%交納投標(biāo)保證金。

清退程序：采用一次性交繳投標(biāo)保證金的供應(yīng)商，如果在年度中要求清退投標(biāo)保證金，供應(yīng)商持本單位開據(jù)的申請和往來收據(jù)可以向采購中心提出申請，采購中心審核后辦理退款手續(xù)。采用一次一交繳投標(biāo)保證金的供應(yīng)商如果未中標(biāo)（成交），在接到落標(biāo)通知５個工作日后持本單位開據(jù)的往來收據(jù)到采購中心財務(wù)辦理退款手續(xù)。投標(biāo)保證金退還時一律不計付利息。

河北省省級政府采購中心

收取辦法：在購買采購文件時，一次性提交1萬元。凡遞交了投標(biāo)保證金的政府采購供應(yīng)商，在參加所有河北省省級政府采購中心組織的政府采購活動時，不再另行提交投標(biāo)保證金。投標(biāo)保證金的提交可以是轉(zhuǎn)賬方式，也可以是現(xiàn)金方式，但以現(xiàn)金方式交納須按要求存入指定開戶行和賬戶。

投標(biāo)保證金的管理：所有政府采購供應(yīng)商遞交的投標(biāo)保證金納入專戶進行統(tǒng)一管理，作為本公司在省級政府采購中心的長期投標(biāo)保證金。投標(biāo)結(jié)束后，供應(yīng)商也可隨時申請退還投標(biāo)保證金，經(jīng)核實無誤后，省級政府采購中心將在5個工作日內(nèi)無息退還。再參加政府采購活動時，則需另行交納同等金額的投標(biāo)保證金。