政府采購還有多少增量

政府采購還有多少增量

2003年-2012年政府采購規(guī)模情況

■ 本報(bào)記者 王童彥

最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年全國政府采購金額為13977.7億元，比上年同期增長了23.3%，自2003年以來年均增速超過了30%。政府采購擴(kuò)面增量整體“飄紅”，但統(tǒng)計(jì)也顯示部分地區(qū)首次出現(xiàn)了采購規(guī)模下降的情況。這讓人不禁思考，在經(jīng)歷10多年的“入籠”、“并軌”后，政府采購規(guī)模還有多大的增量空間？

 距離國際標(biāo)準(zhǔn)有多遠(yuǎn)

評估我國的政府采購規(guī)模水平，無論是理論學(xué)者還是實(shí)務(wù)工作者，都習(xí)慣于放到國際層面進(jìn)行比較。“政府采購規(guī)模占GDP的10%-15%，占政府財(cái)政支出的30%-50%”這一國際標(biāo)準(zhǔn)也就理所當(dāng)然地成為了衡量我國政府采購理想體量的指標(biāo)。

據(jù)此，一位不愿透露姓名的專家向記者算了這樣一筆賬：按照國際慣例，2012年我國GDP總額是519322億元，那么政府采購規(guī)模至少應(yīng)達(dá)到5萬億元，但2012年全國政府采購金額僅為13977.7億元，占全國財(cái)政支出和GDP的比重僅為11.1%和2.7%，規(guī)模明顯偏低。

在專家眼里，導(dǎo)致這種差異的原因在于，我國政府采購管理實(shí)施和統(tǒng)計(jì)范圍明顯偏窄。

在西方國家，政府采購范圍不僅包括政府預(yù)算購買貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目，也包括鐵路、市政工程、電力、通訊、機(jī)場、停車場、港口等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；在美國，軍隊(duì)采購甚至也被列入政府采購范圍。

而在我國，由于《政府采購法》體系和《招標(biāo)投標(biāo)法》體系分軌并行，大量適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》的財(cái)政性資金工程建設(shè)項(xiàng)目不僅未納入政府采購管理和實(shí)施范圍，而且也沒有完全納入政府采購統(tǒng)計(jì)范疇。雖然財(cái)政部門以《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》出臺(tái)為契機(jī)，要求將財(cái)政性資金工程建設(shè)項(xiàng)目納入政府采購統(tǒng)計(jì)范疇，但是從整體上看，目前這項(xiàng)工作在各地推進(jìn)的程度不一，一些地區(qū)還存在著一定的現(xiàn)實(shí)障礙。

除了實(shí)施層面的“分裂”格局影響外，我國政府采購規(guī)模也存在一些固有局限。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東認(rèn)為，我們所謂的政府采購范圍，帶有一定的人為圈定色彩，要受幾方面的限制：一是只包含國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體3類主體；二是必須是使用財(cái)政資金進(jìn)行的購買行為；三是要受目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)雙重限制。這些因素?zé)o疑也制約了采購范圍和規(guī)模空間。

但是，也有觀點(diǎn)認(rèn)為，統(tǒng)計(jì)數(shù)字較小，并不能真實(shí)反映實(shí)際規(guī)模，一些項(xiàng)目雖然由于各種原因未能納入統(tǒng)計(jì)范圍，但沒有人能否認(rèn)其不屬于政府采購行為。中國物流與采購聯(lián)合會(huì)副會(huì)長程遠(yuǎn)忠曾估算，如果加上教育、衛(wèi)生、保障性住房以及鐵路、交通、能源等采購項(xiàng)目，那我國的政府采購規(guī)模可能早就超過了5萬億元。

顯然，如果按照這種口徑計(jì)算，我國實(shí)際的政府采購規(guī)模已貼近國際標(biāo)準(zhǔn)線。

增量空間依然巨大

2012年全國政府采購規(guī)模統(tǒng)計(jì)情況顯示，部分地區(qū)出現(xiàn)了采購規(guī)模下降的情況。這讓人不由地?fù)?dān)心，政府采購規(guī)模增長是否已臨近極限值？

對此，有關(guān)專家認(rèn)為，由于預(yù)算執(zhí)行具有一定的政策周期性，在積極財(cái)政政策密集執(zhí)行期，政府采購增量也會(huì)較大，但在政策執(zhí)行完畢后，就會(huì)出現(xiàn)政府采購減量。因此，個(gè)別地區(qū)采購規(guī)模出現(xiàn)小范圍波動(dòng)，并不能說明什么問題。相反，從整體趨勢來看，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和政府采購結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，會(huì)釋放出更大的增量空間。

從縱向發(fā)展看，2003年至2012年，政府采購貨物類比重由54.4%降至31.4%，年均變動(dòng)率-5.9%；工程類比重由39.3%升至59.9%，年均變動(dòng)率4.8%；服務(wù)類比重由6.3%上升為8.7%，年均變動(dòng)率3.7%。

“從結(jié)構(gòu)比例來看，美國的服務(wù)類采購規(guī)模已經(jīng)超過了貨物類和工程類，相形之下，國內(nèi)服務(wù)類采購規(guī)模小，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)不相吻合，未來擴(kuò)規(guī)模的潛力很大。”國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇認(rèn)為，政府采購規(guī)模應(yīng)當(dāng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與宏觀財(cái)政政策相吻合。可以推斷，在著力打造中國經(jīng)濟(jì)升級版的大背景下，在財(cái)政政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到結(jié)構(gòu)性減稅、加大民生領(lǐng)域投入、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、嚴(yán)格財(cái)政收支管理的發(fā)展方向上，工程類和服務(wù)類將是未來政府采購規(guī)模增長點(diǎn)，也是塑造政府采購“完美體形”的重點(diǎn)和突破口。

具體來講，在政府過“緊日子”思想的指導(dǎo)下，繼續(xù)壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)等政府一般性支出已是必然。而分析政府采購品目分類表，可以發(fā)現(xiàn)，貨物類部分品目屬于政府的一般性支出，比如車輛、辦公設(shè)備、通用設(shè)備等，未來增長的空間有限，有些可能會(huì)是“零增長”。但涉及民生工程，比如城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)場館建設(shè)等，依然會(huì)保持相關(guān)可觀的增長態(tài)勢。另外，公共服務(wù)的采購規(guī)模也在不斷擴(kuò)展，比如財(cái)政部在《中央預(yù)算單位2013-2014年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》中新增了“合同能源管理”品目，上海市在集中采購目錄中增加了會(huì)展、節(jié)能、課題研究、社區(qū)服務(wù)、城市維護(hù)服務(wù)、公益服務(wù)、規(guī)劃編制服務(wù)等品目。

同時(shí)，政府采購擴(kuò)面增量還不斷迎來國家層面的政策利好。近日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，政府可通過委托、承包、采購等方式購買公共服務(wù)，未來將著重在市政地下管網(wǎng)建設(shè)和改造、污水和垃圾處理、燃?xì)夂凸崂吓f管網(wǎng)改造、軌道交通以及城市電網(wǎng)等方面加強(qiáng)投資，擴(kuò)大外包比例。有專家粗略估算，本次會(huì)議涉及的投資規(guī)模有可能超過4萬億元，通過參與這些項(xiàng)目，政府采購規(guī)模還有10%以上的提升空間。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授劉小川認(rèn)為，如果將教育、醫(yī)療、科技等基本公共服務(wù)都納入政府購買范疇，那么政府采購規(guī)模達(dá)到財(cái)政支出比重的30%—40%，應(yīng)該問題不大。

此外，在區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)方面，2012年中西部地區(qū)政府采購規(guī)模增幅明顯提高，比如江西省增長199%，重慶市增長103.3%，海南省增長102.4%，而江蘇、山東、浙江、廣東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)則保持穩(wěn)定增長。“中西部地區(qū)政府采購規(guī)模的大幅增長，與財(cái)政投入方向和力度有關(guān)，地區(qū)出臺(tái)經(jīng)濟(jì)刺激方案帶動(dòng)部分地區(qū)規(guī)模的增長，或是中央財(cái)政扶持力度加大。但是這并不能說明今后政府采購規(guī)模的主要增長地區(qū)是中西部。東部、中部和西部將根據(jù)自身發(fā)展的需要和特點(diǎn)，各有側(cè)重地進(jìn)行擴(kuò)面增量，比如東部地區(qū)更集中于服務(wù)類規(guī)模的擴(kuò)大，中西部更多依靠基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域采購規(guī)模的增加。”劉小川如是說。

固本強(qiáng)基

工程和服務(wù)被視作今后政府采購規(guī)模增長的“兩翼”，但在專家看來，實(shí)現(xiàn)這兩類項(xiàng)目的擴(kuò)面增量，還需要完善一系列的基礎(chǔ)工作。

劉小川認(rèn)為，在工程類政府采購中，最重要的是理順《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的關(guān)系，將兩法并軌，協(xié)調(diào)好部門利益關(guān)系，明確工程類項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)范圍，理順工程類采購監(jiān)管機(jī)制，拓展政府采購工程項(xiàng)目管理范圍。

在服務(wù)類采購方面，范圍界定模糊和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一是制約發(fā)展的瓶頸。政府購買公共服務(wù)，是解決服務(wù)類采購擴(kuò)面增量難問題的有效手段，也是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的要求。當(dāng)務(wù)之急是要制訂公共服務(wù)購買標(biāo)準(zhǔn)和購買主體的門檻標(biāo)準(zhǔn)。

“《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》雖然規(guī)定了服務(wù)類采購的一套程式，但是服務(wù)類采購不適合剛性管理，公開招標(biāo)、最低價(jià)中標(biāo)等并不適合服務(wù)采購，應(yīng)該針對其特點(diǎn)單獨(dú)制訂管理方法，在政府采購非招標(biāo)方式管理辦法或者政府采購實(shí)施條例中進(jìn)行改進(jìn)和明確。”趙勇補(bǔ)充說。

此外，在政府采購統(tǒng)計(jì)范圍方面，趙勇表達(dá)了個(gè)人的觀點(diǎn)：按照國際口徑，未來政府采購的規(guī)模應(yīng)該將國有企業(yè)的采購納入，這首先要對企業(yè)進(jìn)行科學(xué)的分類，比如可將國有企業(yè)分成壟斷型和競爭型兩類，壟斷型國企由于占用了大量公共資源、行政資源，因而應(yīng)該被納入政府采購的統(tǒng)計(jì)范圍。另外，部分軍事采購也應(yīng)該納入政府采購的統(tǒng)計(jì)范圍。