公開招標占比超八成的隱憂與出路

公開招標占比超八成的隱憂與出路

■ 2011年歐洲國家采購方式統計顯示，德國約43.7%的采購項目選擇公開程序，而該數據在英國僅為19%。

■ 公開招標作為一種采購方式，已經走下了 “神壇”，在很多地方變成了形式主義的流程，甚至在個別領域，已經成為通過合法程序掩蓋不法目的的遮羞布。

■ 我國政府采購程序屬于過程導向型，而西方發達國家偏向結果導向，遵從物有所值理念，在大格局中執行采購。

■ 當效率、政策功能或采購人滿意度成為政府采購需要解決的主要問題時，公開招標的地位一定會下降。

■ 西方發達國家選擇采購方式的主要標準是兩個，一是項目需求特點，即按需求是否可在采購前完整確定來區分；二是效率要求，即以效率要求來判斷是否給予所有潛在的供應商平等參與權。

■ 本報記者 朱穎

《政府采購法》實施的10余年時間，不僅成就了政府采購規模的攀升，也確立了公開招標采購方式的絕對主導地位。政府采購數據統計結果顯示，通過公開招標方式進行的政府采購規模占比已有2002年的48%上升為2012年的83.8%。公開招標為何占比如此之高？如此布局的采購方式是否合理？未來演變趨勢又會如何？

公開招標為何占主導

作為一種公認的公開性最強的采購方式，公開招標在我國生來便確立了自身的主導地位。2003年實施的《政府采購法》第二十六條明確規定，公開招標應作為政府采購的主要采購方式。

“所謂的主要采購方式，是指它與其他方式的關系，不是并行，而是主導和輔助的關系。”在談及該條款的立法初衷時，一位業內專家解釋說，國際經驗表明，公開招標與其他采購方式相比，無論是透明度上，還是程序上，都是最富有競爭力和規范的采購方式，也能最大限度地實現公開、公正、公平原則。該方式具有信息發布透明、選擇范圍廣、競爭范圍大、公開程度高等特點。所以，公開招標成為各國的主要采購方式。世界銀行《貸款采購指南》也把公開招標作為最能充分實現資金的經濟和效率要求的方式，要求借款國以此作為最基本的采購方式。因而《政府采購法》充分考慮了上述特點，將公開招標作為主要采購方式。 

《政府采購法》實施后，在以貫徹法、實施法為主要內容的政府采購實踐中，提高公開招標比重也自然成了各地的工作重心之一。“我國政府采購制度倡導公平、公正、公開，理念核心在于控制采購成本并預防腐敗，這主要是由于我國政府采購中的監督機制與業務運行機制并未完全分離，在采購方式的選擇上更注重程序公開透明，因此更多鼓勵采用公開招標方式。”某省政府采購中心主任解釋道。

從實踐來看，某業內人士告訴記者，決定公開招標規模占比的主要因素是數額標準，這個標準是決定是否采用公開招標方式的界線，而且是強制性的，即凡達到公開招標數額標準的采購項目，都必須采取公開招標方式。實踐的結果是，公開招標不僅運用的范圍非常廣泛，囊括了工程、貨物和服務的所有數額標準以上項目，而且數額標準相對較低，有些地區甚至五六十萬元的小項目都被納入了公開招標范疇。

有時，即使是一些達到公開招標標準但由于自身特性不適合公開招標的項目，監管部門從資金使用的安全性方面考慮，在審批采購方式時也更多傾向選擇公開招標。

“當站在宏觀的角度評價一項采購制度的時候，不能脫離制度實施的歷史階段和現實環境，也不能要求它面面俱到，而要看它是否有助于實現制度設計的基本目標。”國際關系學員公共市場與政府采購研究所副所長趙勇在采訪中表示，就我國當前的市場環境而言，打擊和預防腐敗的形勢依然嚴峻。因此，公開招標占比偏有其現實的理由。

公開的代價

作為法定的主要采購方式，公開招標的實際地位已經超越了“主要”二字，成為名副其實的絕對主導。2012年，公開招標規模占比已經高達83.8%。在專家眼里，這種主導優勢越明顯，公開招標的固有局限就越鮮明。

國際關系學院國際經濟系專業教研室主任張瀾濤分析說，由于公開招標的操作技術要求高會產生巨大投入，必然加大采購成本；且作業周期長，而在現代產品和生產技術更新換代日趨加快的形勢下，很難控制調節好采購目標與市場變化的運行節奏，容易導致采購滯后；此外，公開招標需用文件和審批程序繁多復雜，易導致采購管理困難；且涉及社會范圍寬泛、人事繁雜、程序繁復，特別是市場調研、專家庫構建、供應商組織等等重大事項，必然會加大采購工作的難度。這一系列因素都會使我國的政府采購很難實現國際貿易通行的標準化。

“效率和公平是一對永恒的矛盾，是所有制度設計者都需要權衡的問題，公開往往會犧牲效率，并且對公眾素質提出了更高要求，但‘公開’與‘競爭’并不能劃等號。”趙勇認為，如今，公開招標作為一種采購方式，已經走下了 “神壇”，在很多地方變成了形式主義的流程，甚至在個別領域，已經成為通過合法程序掩蓋不法目的的遮羞布。只要有市場經濟就有采購，只要采購還是由人來完成，采購人、供應商、監管部門的博弈就還會繼續。

“的確，采購就是一種博弈，即便是公開性最強的公開招標方式，供應商合謀、專家不專等種種狀況放置在合法的采購程序中，也會導致不合理的采購結果。從實際工作中看，公開招標執行效果可能并不理想，一方面公開招標法定時間最快也要40多天，采購效率低的問題飽受詬病，另一方面，大量存在操縱公開招標的現象，不少采購結果也沒有實現物有所值的目標。這說明，我們的公開招標制度設計與運用上出了問題。”另一位業內專家在采訪中表示。

建立以需求為導向的多元采購方式

我國83.8%的公開招標規模占比，與其他國家相比，呈現出了巨大的差異。

在采購方式的選擇上，歐洲國家呈現出了多元化趨勢。據西班牙咨詢企業協會AEC的一份調查顯示，在公共采購中西班牙與法國最常使用公開程序，英國與丹麥則多采用類似于邀請招標的限制性程序，德國公共采購多偏好談判程序。調查中對2011年歐洲國家采購方式的選擇進行了統計，德國約43.7%的采購項目選擇公開程序，而該數據在英國僅為19%。

“歐盟公共采購法律規定，締約當局在公共項目購買中可自由選擇采購方式，經驗顯示采購當局對某種采購方式的偏好多取決于競爭程度、采購成本與效率，選擇方式時多參照項目的自身需求與特點。”荷蘭特文特大學技術與管理學院教授Jan Telgen表示。

對比我國與西方國家在采購方式決策中的差別，中國人民大學公共管理學院副教授王叢虎分析道：“我國政府采購程序屬于過程導向型，因此在采購方式的選擇上更注重公平、公正、公開，但過度強調過程，容易增加采購成本甚至降低采購效率；英國等國家在政府采購中偏向結果導向，遵從物有所值理念，在大格局中執行采購，多視角綜合評價，能使采購不束縛于成本，決策也更科學。” 

那么，今后我國的政府采購方式運用又該怎樣調整？趙勇表示，制度設計應當著眼于解決實踐中最突出的問題。比如，當效率、政策功能或采購人滿意度成為政府采購需要解決的主要問題時，公開招標的地位一定會下降。以美國聯邦采購為例，在政府采購制度建設初期，將公開招標視為競爭性最強的一種采購方式。隨著經濟的發展、社會的進步、公眾素質和采購人能力的提高，后來將競爭性談判視為和公開招標具有同等競爭性的采購方式。 

實際上，從國外實踐看，美國等發達國家的采購方式遠比我國《政府采購法》規定的采購方式靈活多樣。這些國家選擇采購方式的主要標準是兩個，一是項目需求特點，即按需求是否可在采購前完整確定來區分；二是效率要求，即以效率要求來判斷是否給予所有潛在的供應商平等參與權。但無論哪種方式，都不影響物有所值目標實現，也很少帶來腐敗問題。專家表示，這些國家以需求管理而非程序為重心的管理理念值得我國借鑒。