關于政府購買服務相關問題的探討

關于政府購買服務相關問題的探討

■ 孫志剛

近來，關于政府采購服務的各類文件、新聞如雨后春筍般潮涌而來，出現了“服務”、“公共服務”、“社會工作服務”等多個概念，那么這些概念之間是什么關系？政府要購買的“服務”是什么？政府為什么要“購買服務”？在政府購買服務過程中，政府采購能做什么？筆者結合工作實際，就上述問題進行探討。

買的是什么

相信每一個人對“服務”一詞都不會陌生，但如果要回答“什么是服務”，可能沒有幾個人能說得清楚。通常被普遍接受的說法是：服務是指為他人做事，并使他人從中受益的一種有償或無償的活動。

就概念來講，“服務”與“公共服務”、“社會工作服務”之間應該是包含與被包含的關系。但是，公共服務和社會工作服務是否存在包含與被包含的關系呢？為了弄清這一問題，我們先來看一下二者的定義和內容。

公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利，包括加強城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾參與社會經濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務是公共行政和政府改革的核心理念。政府購買公共服務指政府機關及公共部門按照法定程序和采購目錄，將原來由政府直接承擔或通過事業單位承擔的公共服務事項，以合同方式交給有資質的社會組織完成，并根據后者提供服務的數量和質量，按照一定標準進行評估后支付服務費用。

2012年11月14日，民政部、財政部聯合印發《關于政府購買社會工作服務的指導意見》（民發〔2012〕196號，以下簡稱“196號文”），指出社會工作服務是社會工作專業人才運用專業方法為有需要的人群提供的包括困難救助、矛盾調處、人文關懷、心理疏導、行為矯治、關系調適、資源協調、社會功能修復和促進個人與環境適應等在內的專業服務，是現代社會服務體系的重要組成部分。政府購買社會工作服務，是政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業資質的社會組織和企事業單位購買社會工作服務的一項重要制度安排。

從上述內容來看，公共服務應該定位為政府必須提供的基礎性服務，而社會工作服務是針對特殊群體的、較為專業的、相對高層次的服務。二者之間并不存在包含與被包含的關系，但可能存在交集。

可以肯定的是，社會工作服務和公共服務都是政府要購買的服務內容。具體來講，是把社會工作服務、公共服務中適合市場化方式提供的內容和事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔。

政府向社會購買公共服務、社會工作服務，是逐漸從注重效率轉向更加注重質量和公平，是從強調較低的成本轉向強調廣泛參與的重大變革，這一購買過程將更好地惠及普通民眾。應該說，這項決策符合服務型政府建設的方向，有利于進一步理清政府、市場和社會三者之間的關系，釋放出了新的改革紅利。

由誰來主導

政府購買服務使用的是財政性資金，應該屬于政府采購范疇。作為政府采購監管部門，財政部門在政府購買服務過程中，具體負責哪些工作呢？

196號文指出，各級政府是購買社會工作服務的主體。各級民政部門具體負責本級政府購買社會工作服務的統籌規劃、組織實施和績效評估；各級財政部門具體負責本級政府購買社會工作服務規劃計劃審核、經費安排與監督管理；各有關部門和群團組織負責本系統、本行業社會工作服務需求評估，向同級民政部門申報社會工作服務計劃并具體實施。

政府購買公共服務具有較強的廣泛性和針對性，同時又涉及到政府職能轉變，按照職責分工，財政部門不能很好地成為規劃、實施的主體。196號文是針對政府購買社會工作服務進行部署的，在這里，民政部門是規劃、實施的主體，財政部門具體負責采購計劃審核、經費安排。那么，政府購買范圍更廣的公共服務，哪個單位應該成為規劃、實施主體呢？

按照《政府采購法》等相關法規精神，應按照誰預算、誰使用、誰采購的原則來確定采購主體。參照這一原則，具體到政府購買公共服務，應該是本項服務的原提供者做為采購的主體，因原提供者對本項服務的需求和要求最為明確，所以，這個采購的主體同時又應是監督履約驗收的主體。

鑒于政府向社會提供公共服務的部門較多，因此任何一個單獨的政府組成部門都不能全部承擔此項工作的規劃、實施職責。為促進政府購買服務工作發展，建議由政府主導，成立跨部門的領導小組，領導小組下設辦公室。考慮到工作性質，領導小組辦公室應為常設機構，負責協調、評估、評價政府購買服務相關工作。由領導小組作為規劃、實施主體，由領導小組成員、原公共服務的提供者作為采購主體，財政部門作為購買行為的經費保障和監督主體。由此實現三位一體，做到相互監督和制約。

政府采購能做什么

政府購買公共服務、社會工作服務被納入政府采購范圍后，成了政府采購新的品目和項目。社會組織作為提供這些服務的主體，成為了對應意義上的供應商，其提供的“商品”面向社會大眾。這給政府采購工作帶來了需要解決的新問題。

非營利性的社會組織與以營利為目的的企業單位在身份上存在不同，我們可以參照《政府采購法》，給予社會組織類似于“供應商”的身份。包括質疑與投訴、監督檢查等機制，以及采購人、代理機構、監管部門的責任等，都可以參照相關規定，但畢竟不是長久之計。

公共服務、社會工作服務直接面向社會公眾的特點決定，一旦進入采購程序、執行程序后，對其的監管、變革以及后續保障等都成為比較敏感的社會問題，這樣的采購項目已經超越了現有政府采購法律法規約束的范圍。所以，完善的政府購買公共服務、社會工作服務機制還應包括招投標程序、購買程序、績效評估程序和糾紛解決機制、應急處理機制等等。而這些問題，對于政府購買服務主導部門、政府采購監管部門、政府購買服務的采購主體等各方來講，都是一項任重而道遠的工作。

（作者單位：內蒙古財政廳）