四問政府購買服務(wù)：政府應(yīng)該買什么？如何避免腐敗？

【網(wǎng)絡(luò)對話】四問政府購買服務(wù):政府應(yīng)該買什么？如何避免腐敗？ 

新華網(wǎng)記者 姜春媛

據(jù)報道，今年9月起，北京市民政局下屬的殯葬協(xié)會等6家協(xié)會，將在機構(gòu)、人員、財務(wù)等方面與政府部門脫鉤，徹底告別吃“皇糧”的日子，獲取經(jīng)費須通過承接項目、政府購買服務(wù)來實現(xiàn)。民政部門將對其項目執(zhí)行過程全程監(jiān)督并開展績效考核，能力不夠者將被淘汰。

近年來，政府購買公共服務(wù)方興未艾，內(nèi)容涵蓋了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社區(qū)、培訓(xùn)、就業(yè)等諸多公共服務(wù)領(lǐng)域。只不過，政府在購買公共服務(wù)時“買什么”、“怎么買”等問題，至今仍沒有更好答案。

一問：如何避免“自己不去做，又不放心社會組織去做”？

“小政府大社會”是現(xiàn)代社會的標(biāo)志。政府的職能無限擴大，不僅不利于提高服務(wù)能力，反而出現(xiàn)效率低下。前不久，國務(wù)院明確提出向社會力量購買公共服務(wù)，契合了現(xiàn)代政府的管理理念，也是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)現(xiàn)代政府的應(yīng)有之意。

那么，政府應(yīng)該從社會購買哪些服務(wù)？

中國勞動關(guān)系學(xué)院教授王江松：我認為政府在購買公益產(chǎn)品和服務(wù)方面是滯后于社會需求的。“自己不去做，又不放心社會組織去做”，其實這是一種雙重失職的表現(xiàn)。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所副所長楊永恒：政府購買服務(wù)是指政府在公共服務(wù)提供中改變過去由政府或事業(yè)單位直接提供的方式，通過政府采購、項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施鼓勵各類企業(yè)或社會組織參與公共服務(wù)。政府購買服務(wù)，實質(zhì)上是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場競爭機制。通過吸引社會力量參與公共服務(wù)，有助于打破公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷現(xiàn)象，促進良性競爭，從而提升公共服務(wù)效率，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，降低公共服務(wù)成本。

南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長胡小武：要側(cè)重“公共服務(wù)”，即政府通過公共財政支出的形式購買相應(yīng)社會組織所提供的原本需要政府承擔(dān)的各項服務(wù)行為的總和。從公共服務(wù)產(chǎn)品的形態(tài)來看，除行政執(zhí)法、社會保障、警察、國防安全等事務(wù)外，幾乎所有的涉及公共產(chǎn)品的內(nèi)容都可以實行政府購買服務(wù)。比如原來的市政公共產(chǎn)品的供給、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保、文化、社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老等都可以實行政府購買服務(wù)。

二問：政府會變成“甩手掌柜”嗎？

本次國務(wù)院會議部署政府機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，強調(diào)“放”和“管”兩個輪子同時驅(qū)動。政府購買公共服務(wù)改變了公共服務(wù)提供的形式，但政府依然要為公共服務(wù)的提供承擔(dān)最終責(zé)任。所以也有一些人表達了這樣的擔(dān)心：公共服務(wù)購買后會不會成為地方政府推脫自身職責(zé)的借口，把 “放權(quán) 變成“卸責(zé)”，把“改革”變成“撂挑子”。

政府在購買服務(wù)時該如何把握“放”和“管”的“度”呢？

胡小武：公共服務(wù)被購買了，政府不等于“撒手隨它去”，放開和管理，都是為更好地提供公共服務(wù)通過政府購買服務(wù)，全面開放公共產(chǎn)品供給的壁壘，建立競爭性社會組織的市場化機制，可以極大地提升社會組織的自我成長的能力，更通過社會組織的優(yōu)化成長，提升公共服務(wù)的效能。但這種社會組織的發(fā)展和競爭，需要有規(guī)則、有法治來保障，規(guī)則和法治就是一種政府實施管理的手段。強化公平環(huán)境的建設(shè)、強化監(jiān)督、強化評估便是一種有效的管理。

政府應(yīng)“先易后難”地放開，比如在社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、文化服務(wù)、保健服務(wù)等方面，可以率先放開，在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等層面逐漸放開。但一定要有具體時間表，不能模糊，一定要讓人們看到希望，看到?jīng)Q心。

楊永恒：“放”和“管”的意義在于明確政府從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的思路，根本在于推動政府邁向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型：處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，把政府工作重點轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義上來。

在政府公共服務(wù)領(lǐng)域，通過“放”和“管”，政府從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)的監(jiān)管者，從主要管理下屬事業(yè)單位向管理社會需求轉(zhuǎn)變，從以往行政化管理方式（與事業(yè)單位間是行政隸屬關(guān)系）向經(jīng)濟和法律方式（與外包企業(yè)和社會組織間更多的是一種市場經(jīng)濟關(guān)系和法律契約關(guān)系）轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變也對政府的合同管理能力和服務(wù)監(jiān)管能力提出挑戰(zhàn)。

三問：政府購買真的是“人傻錢多”嗎？

政府購買公共服務(wù)，可以理解為另一種政府采購，所不同的是采購對象換成了公共服務(wù)。眾所周知，政府采購是批量購買，按照常理，價格應(yīng)比零買更低才對，然而長期以來，一些地方竟出現(xiàn)了越買價越高的問題。一位不愿意透露姓名的企業(yè)工作人員告訴記者，這個道理不難理解，政府之所以“人傻錢多”，其背后是變相的利益勾結(jié)。

在政府購買公共服務(wù)過程中，如何預(yù)防這些年政府采購中發(fā)生的弊端，才能避免“購買變成另一種腐敗”？

楊永恒：公共服務(wù)是政府的職能，政府采用政府采購或外包方式委托企業(yè)或社會組織來提供公共服務(wù)，只是轉(zhuǎn)移了公共服務(wù)的任務(wù)，并不轉(zhuǎn)移公共服務(wù)的責(zé)任。公共服務(wù)外包后，政府仍是公共服務(wù)的責(zé)任主體，對公共服務(wù)提供負有終極責(zé)任。公共服務(wù)外包后，政府必須認清自己的責(zé)任主體地位，并根據(jù)提供方式的變化調(diào)整自己的角色，從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)管者，確保公共服務(wù)以一種高質(zhì)量、高效率、低成本、公平的形式提供，老百姓的利益不會因此受損。

完善政府監(jiān)管體系，首先必須明確公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并明確納入外包合同。在監(jiān)管體系建設(shè)上，要建立集政府例行監(jiān)督、公眾監(jiān)督和社會監(jiān)督為一體的多元化監(jiān)管體系，尤其是要建立公眾監(jiān)督機制，邀請公眾或服務(wù)對象參與對外包企業(yè)的監(jiān)督。在考核外包企業(yè)的績效時，也可以引入公眾評價機制。公共服務(wù)能否滿足公眾需要，只有公眾自身最有發(fā)言權(quán)。

政府采購或公共服務(wù)外包成功的關(guān)鍵在于政府的合同管理能力和服務(wù)監(jiān)管能力。在政府相關(guān)能力尚不具備的情況下，盲目推動公共服務(wù)外包，有可能會損傷服務(wù)效能，甚至導(dǎo)致服務(wù)失敗。

王江松：公益領(lǐng)域的腐敗有兩種，一種是政府在購買社會組織的公益產(chǎn)品和服務(wù)時出現(xiàn)的錢權(quán)交易；另外一種是公益組織內(nèi)部出現(xiàn)的貪污腐化。我認為，僅有政府監(jiān)管和行業(yè)自律顯然是不夠的，因此引入第三方監(jiān)督就是不可或缺的，可以包括新聞輿論、捐款者、志愿者及普通公民的監(jiān)督。而為使這種監(jiān)管行之有效，還要建立社會組織的信息披露和公開制度，讓一切社會組織在陽光下運行，此外，還要保障公益產(chǎn)品和服務(wù)的消費者的選擇權(quán)，促進社會組織之間的公平競爭。

四問：未來還會“兒子買、老子賣”嗎？

購買理論上可分為競爭性購買和非競爭性購買，要確保效果，最好的方式當(dāng)然是前者。但統(tǒng)計顯示，許多地方政府在實際操作中依然還是以非競爭性購買為主，而且有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行業(yè)協(xié)會購買，有的甚者自己出資建立行業(yè)協(xié)會，將部分職能轉(zhuǎn)移，變成了“兒子買、老子賣”。

一位社會組織負責(zé)人告訴記者，現(xiàn)在我國民間社會組織力量還比較薄弱，短時間內(nèi)難以承擔(dān)重大購買任務(wù)，而一些依附性的行業(yè)協(xié)會和政府部門會構(gòu)成利益共同體，購買會變成政府命令和指派，這給政府推卸責(zé)任和利益?zhèn)鬏斄粝虏僮骺臻g，服務(wù)質(zhì)量也難以保證。

未來，這一情況將如何改變，才能走上良性發(fā)展的道路？

楊永恒：行業(yè)協(xié)會不同于政府，不是權(quán)力機構(gòu)，也不是政府管理企業(yè)的代表。行業(yè)協(xié)會的服務(wù)工作體現(xiàn)的是行業(yè)整體利益，而不是個別企業(yè)的利益。

在我國，行業(yè)協(xié)會一直被業(yè)內(nèi)不少人士稱之為“二政府”。它們多是有主管部門的，經(jīng)費也來自政府，協(xié)會負責(zé)人往往由退居二線的政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，與政府之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。一些行業(yè)協(xié)會自身也有意無意地模糊其間的界線。這樣就導(dǎo)致本該發(fā)揮“行業(yè)自律”作用的行業(yè)協(xié)會，卻利用政府背景，壟斷資源，破壞和干擾正常的市場競爭秩序。

政社關(guān)系包含政府和社會組織間既相互獨立又相互合作、邊界清晰而又良性互動的格局。推動形成互動合作的政社關(guān)系需要從觀念、體制、機制等多方面入手，采取有針對性的舉措。

主要包括：首先，樹立起“小政府、大社會”的觀念、確立合作共治理念。政府要自覺克服職能履行中的“越位”行為，改變把社會組織當(dāng)成政府附屬物的觀念，寬容社會組織的成長，為社會組織參與治理提供空間。社會組織也應(yīng)強化合作意識，善于換位思考，改變對政府的一味抱怨和指責(zé)，學(xué)會與政府共同成長。

其次，大力推進政社分離，建立平等、獨立的良性關(guān)系。推進政府與社會組織在人員、機構(gòu)、職能、財務(wù)、場所、責(zé)任上的分開，實現(xiàn)社會組織從政府的附庸轉(zhuǎn)換為平等、獨立的主體。政府要逐漸退出社會能夠進行自我管理和服務(wù)的領(lǐng)域，還權(quán)于社會。對一些行政化的社會組織，要逐步進行社會化和民間化改革，增強其自治能力，使之真正融入社會。

再次，建立政社合作機制，尤其是完善政府購買服務(wù)機制和搭建政社合作平臺。通過網(wǎng)絡(luò)、市民活動中心等搭建政社合作平臺，政府可以進行決策意見征詢、公開政務(wù)信息、發(fā)布購買服務(wù)項目等，社會組織可以開展交流推介活動、對政府提出意見和建議、反饋服務(wù)參與中的困難和問題，從而不斷優(yōu)化合作的內(nèi)容和質(zhì)量。

最后，建立暢通社會組織表達渠道。社會組織是社會多元治理的重要主體，鼓勵其在現(xiàn)行體制內(nèi)代表組織成員表達利益訴求，有利于促進社會的和諧穩(wěn)定。