昆明：多項監管職能“被轉移”

聚焦公共資源交易市場建設·典型模式

昆明：多項監管職能“被轉移”

■ 本報實習記者 邊琛瑤

昆明市于2012年1月在市本級成立了公共資源交易中心，按照“統一進場、管辦分離、規則主導、全面監管”的原則，市級所有公共資源交易項目統一進場交易，包括市政工程建設項目、政府采購、土地交易、產權交易等。該市公共資源交易活動管理采取“一委一辦一中心”的組織架構，其中“一辦”即市公共資源交易監督管理委員會辦公室（以下簡稱“市監管辦”），其在政府采購業務監督職能上與財政部門存在交叉。在公共資源交易市場建設中，市集采機構仍保留獨立的牌子。

公共資源交易中心運行

2012年1月，昆明市公共資源交易中心（以下簡稱“市交易中心”）揭牌，標志著全省16個州市公共資源交易中心全面建成并投入運行。公共資源交易活動管理采取“一委一辦一中心”的組織架構，其中“一委”指昆明市政府成立的公共資源交易監督管理委員會（以下簡稱“監管委”），為非固定常設性機構，是昆明市政府監督管理公共資源交易活動的決策和協調機構。“一辦”指監管委下設的市監管辦,是財政全額撥款事業單位，負責監管委的日常工作，并對公共交易活動進行統一監督。“一中心”指獨立于“一委一辦”的市交易中心，隸屬于昆明市政務服務管理局，是自收自支的副處級事業單位，負責提供交易場地、場地維護管理及交易檔案管理和評審專家抽取服務。

根據《昆明市公共資源交易監督管理辦法》（以下稱“昆政辦〔2012〕13號”）規定，公共資源交易范圍包括市政工程建設（房屋建筑和市政基礎設施、交通、水利等）項目招投標（含競爭性談判）、政府采購、土地交易、產權交易等。其中，政府采購類項目中市本級國家機關、事業單位和團體組織使用財政資金和與之相配套的單位自籌資金，采購本級政府公布的集中采購目錄以內或者采購限額標準以上的貨物、服務和單位自建自用工程的采購必須進場交易，做到“應進必進”。

從2012年8月起，大部分縣區的政府采購項目被要求進場交易。

政府采購監管框架變遷

2004年，昆明市按照《政府采購法》規定實現“管采”分離，即在市級機關事務管理局內設立采購辦作為市本級集中采購機構；成立昆明市財政局政府采購監督管理處作為政府采購監管機構。

2010年7月，昆明市政府采購管理機制進行了重大改革，正式實施招投標統一管理、集中交易、全面監管改革工作，并制定了7個配套性文件，其中規定政府采購及衛生醫療器械采購招投標必須統一進入招標投標交易中心交易。根據昆明市政府發布的《昆明市政府采購管理暫行辦法》（以下稱“昆政辦〔2010〕146號”），財政部門的部分政府采購監督管理職能被劃入了新成立的昆明市招標投標監督管理委員會辦公室（以下簡稱“市招監辦”）：市招監辦負責全市政府采購活動的監督管理和備案，對重大政府采購項目進行監督檢查；昆明市財政局負責對市本級政府采購項目預算審核、計劃管理、采購方式及組織形式的審批，依法對政府采購活動進行監督。

到2012年1月市交易中心成立時，市招監辦成為市監管辦，其主要職責是：制定公共資源交易政策并監督執行；受理公共資源交易活動中的投訴、舉報并進行調查處理；對進場交易的項目及代理機構進行監督備案；建立公共資源專家庫及對評審專家進行監督管理；對招標代理機構、涉及公共資源交易活動的各專業（行業）管理機構職責履行及交易中心交易服務進行監督；收取廉政保證金和投標保證金。涉及公共資源交易的市發改、財政、國土資源、住建、交通、水利、國資等行業主管部門負責其專業范圍內的業務管理并配合監管辦工作。

政府采購管理工作變化

在評審小組成員準入制度方面，根據昆政辦〔2010〕146號文件第二十七條規定，采購人不得進入公開招標項目評審委員會。

在執行與監管主體方面，根據昆政辦〔2010〕146號及昆政辦〔2012〕13號文件，政府采購專家庫管理及政府采購供應商投訴處理由市監管辦承擔，且在以市交易中心為采購平臺的新監管體系下，政府采購項目的監管主體變為市監管辦。

在工作職能方面，政府采購政策制定、采購程序設定及監管、采購專家庫管理、采購投訴處理、采購手續備案管理等被劃入監管辦。

在工作程序方面，政府采購手續必須在監管辦和財政局兩個部門審核報備；對專家庫的管理主體及政府采購評審專家抽取方式進行了新的規定；對政府采購公示方式和要求制定了新的辦法；將政府采購工程建設項目與貨物和服務項目進行不同管理等。市招監辦成立后，政府采購監管體系主體被改變，現監管過程中主要增加了市招監辦（市監管辦）的管理、審批及備案環節，并規定多個部門審查采購文件、多個部門備案；同時，增加了在交易中心發布采購信息公告及在市招監辦繳納投標保證金和廉政保證金等多項環節及程序。

在采購代理機構的選擇方式方面，政府采購工程建設項目由市招監辦（市監管辦）對代理機構進行準入管理。

另外，昆政辦〔2010〕146號文件規定，政府采購工程項目必須委托社會中介機構在市交易中心組織實施，市交易中心負責收取場地租用費。原采購項目實施中供應商參加政府采購項目需繳納的“投標保證金”變更為“投標保證金和廉政保證金”，繳納數額變為不得低于供應商投報總價報價的1％，由招監辦（監管辦）收取并退還。

專家觀點

羌建新：公共資源交易市場建設首先要找準定位

作為架構公共部門與私人部門之間的橋梁，建立統一、規范的公共資源交易市場，最重要的在于科學的目標定位，要有利于提高公共資源交易效率、推動公共財政體系目標的實現。公共資源交易的公共財政屬性，決定了公共資源交易市場建設必須有利于將公共資源交易納入統一的公共財政框架、有利于公共財政體系建設的整體目標。在公共資源交易市場建設過程中，在對原有的分散交易平臺進行整合的過程中，須著眼于公共資源交易與公共財政之間關系的合理構建。為此，在公共資源交易市場的監管中，需要慎重、科學、合理地定位公共交易監管部門與財政部門的關系，以及公共交易監管部門、財政部門與其他行業監管部門的關系，從而有利于將各種類型的公共資源交易逐步納入統一的公共財政管理框架之中。

公共資源交易市場的建設也要遵循公共資源市場交易的內在規律。由于政府采購、工程招投標、產權交易、土地使用權出讓等各種公共資源交易具有的相似性和關聯性，因而可以共同使用某些相同的交易場地、設備、設施，有利于統一市場內部合理的資源整合、專業化分工，從而使交易場地、設備、設施等得到充分利用。因此，從長期來看，統一的公共資源交易市場可以提高公共資源市場交易效率，降低交易成本。但另一方面，隨著公共資源交易市場規模的擴大，如果整合不力，公共資源交易市場中不同的交易系統、技術之間的兼容性不能很好的解決，公共資源交易市場的整體運行效率就會受到影響。因此，公共資源交易市場的建設必須遵循公共資源市場交易的內在規律來進行科學設計，按照公共資源市場交易發展的內在要求，對現有的分散的公共資源交易平臺進行“深度整合”、使之發生“化學反應”，而不是簡單地將現有的分散交易平臺進行簡單的“物理拼接、粘貼”，從而充分發揮市場的整合優勢和協同效應，收獲1加1大于2的效果，真正有利于提高公共資源市場交易的效率。

（羌建新系國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長）