從重中間轉向首尾并重——關于強化政府采購需求控制的探討

需求管理專題探討（1）

編者按：當前，我國步入完善社會主義市場經濟體制的新時期，也是政府采購制度改革深入推進的關鍵時期。總結《政府采購法》實施10余年的經驗教訓，政府采購理論學者和實務部門日益認識到需求管理的重要意義。鑒于此，本報從本期起，開出“需求管理專題探討”欄目，敬請關注。

從重中間轉向首尾并重

——關于強化政府采購需求控制的探討

本期嘉賓：  

中國人民大學公共管理學院副教授  王叢虎

國際關系學院公共市場與政府采購研究所副所長  趙勇

上海金融學院財稅與公共管理學院副院長  章輝

黑龍江省政府采購中心主任  張永平

上海市政府采購中心綜合管理部副部長  徐舟

山東省煙臺市政府采購管理辦公室副主任  許奎山

海南菲迪克招標咨詢有限公司  彭時明

主持人： 

本報記者  賈璐 王童彥 朱穎

《政府采購法》實施10余年來，我國政府采購制度改革取得了顯著的成效，但也面臨著一些發展中的問題。特別是，近年來被媒體曝出的“床塌塌”、“天價電腦”、盜版圖書等事件，讓政府采購受到了許多社會質疑。有學者提出，這些問題發生的根源在于需求管理不足。那么，需求管理究竟具有怎樣的價值？今后的政府采購實踐是否要打破以往的重視程序履行的做法？圍繞這些問題，本報記者特邀請業內專家和一線操作者進行深入探討。

◆豪華采購凸顯需求控制價值

《中國政府采購報》：如今，在網絡媒體上看到政府采購的新聞報道，已不是什么新鮮事兒。但這些新聞報道，一般都以反映政府采購問題的面貌出現。比如，之前的所謂天價采購、奢華采購等等。那么，站在未來發展的角度，社會媒體或社會公眾反映的問題，給我們帶來哪些思考？

張永平：近年來由于政府采購信息公開透明程度越來越高，公眾、媒體和投標人參與監督力度不斷加大，被曝光的天價采購、奢華采購現象越來越多，產生這些問題的原因是多方面的，我認為，這些問題與采購需求管理的法律法規不健全、不完善有直接關系。全國目前沒有需求管理的統一標準和管理規范，以及缺乏采購人權力約束和責任追究機制。加強采購需求管理是解決此類問題的最有效和最直接的手段。

彭時明：天價采購、奢華采購問題與需求管理有關，正因為目前的法律體系對采購人應承擔的法律責任沒有明確認定，對采購人具體采購項目的采購標準沒有統一規范，而且采購人對所要采購的貨物、服務和工程往往缺乏專業知識，通過詢問某家廠商提出采購需求，影響了采購結果的公平公正性，造成了天價采購、奢華采購的問題。但是，這一問題的產生不完全是因為需求管理不到位，而是整個法規體系的問題。重程序不是不對，問題出在過于重視程序的形式，而忽視程序的科學性和合理性；缺乏后評估制度也是造成目前政府采購公眾事件頻發的重要原因。

王叢虎：從源頭上看，如果能在需求上進行科學合理的控制和評估，也就大大減少天價采購、奢華采購問題發生的可能性。但是需求管理只能從源頭遏制，并不能根本解決此類問題，還需要一系列的措施相配套。譬如，合同履行中，如果不能加強驗收和監督，同樣也會出現類似問題。

◆立法重心失調

《中國政府采購報》：剛才各位嘉賓都提到豪華采購等問題與需求控制的關聯，那么，請問造成需求控制不足的原因有哪些？

趙勇：一個完整的采購過程包括明確采購目標、組建采購機構、編制采購計劃、采購實施、采購后評價5個階段。所謂需求管理屬于其中第3個階段的內容。編制采購計劃的基礎有兩個：一是明確采購需求，二是了解供應市場狀況。而采購計劃的主要內容包括：采購對象(貨物、工程或服務)、采購規模(數量)、采購預算、采購的方式、采購周期(包括時間、進度表)、采購文件等。我們以前的采購管理，無論是采購人還是監管部門，都只將重點僅僅放在了采購實施階段。究其原因主要是我國開展政府采購活動、建立政府采購制度的時間較短，對于政府采購的理解不夠深入。在理論界，相應的學科及理論體系沒有建立起來，實踐工作缺乏理論的指導。其弊端近年來已經逐步顯現：政府采購已經變成了走形式，偏離了采購本身對于質量、時間和價格的基本要求。

張永平：目前的政府采購仍缺乏綜合配套的管理體制和政府采購的運行機制，存在著需求參數由采購人提出，集采和代理機構照單抓藥，出了問題都由采購執行機構承擔的現象。其根本原因是政府采購的法律法規和制度建設不到位，《政府采購法》賦予采購人提出需求和參與評審的權力過大，通用貨物的采購還沒有全部納入集中采購，沒有執行統一的需求標準，沒有實行用戶申領，實物配發制度。

許奎山：目前我國政府采購相關法律和制度設計的重點，是對采購過程的約束和規范，即對具體采購環節、政府采購過程與方式的規范和管理，而真正的政府采購科學化管理應該從該不該買、買什么這個需求環節開始。在現行的政府采購體制中，除采購進口產品時法律明確規定必須實行專家論證外，對于其他項目的采購需求的確認階段，法律沒有要求進行論證。

徐舟：我認為，原因主要有以下幾方面：一是《政府采購法》的導向問題，法律條文本身就體現了重過程、輕結果，僅對締約過程進行規范，其余的履約管理、執行等適用于《合同法》，至于采購結果合理與否不是政府采購的內容。二是無責任主體，在實踐中需求出問題，采購人不承擔任何責任。三是集采機構職能弱化，對需求無權管理。四是標準缺失，沒有統一的采購配置標準。

王叢虎：我國政府采購實踐中的確存在重過程、輕結果，重合同訂立、輕合同履約，重程序履行、輕需求控制問題，究其原因是多方面，但主要還是法律制度、政府采購體制、監督機制、利益團體等方面的原因。具體而言，第一，法律制度上對于合同履行的監督、需求控制等問題沒有做出具體規定，而且《政府采購法》作為實體法、統領法的地位并沒有得以體現，與《招標投標法》、《預算法》等相關法律法規的銜接不夠。第二，政府采購體制不夠順暢也是導致這些現象的重要原因。政府采購作為一項重要的政策工具，不同于一般的財政政策，而是需要一系列配套措施，尤其是政府采購監督部門的權威性、執行組織的高度集中性、領導體制的順暢性等是最為關鍵因素。但是，這些在我國政府采購發展之初都不具備。第三，監督機制失靈。政府采購實踐中，由于財政政策和政府采購政策功能實現的監督機制不暢、監督重點環節被忽略或遺漏等，出現各種問題也就不可避免。第四，各個利益集團本位利益思想嚴重。我國政府采購現有的條塊分割、利益割據、互不相讓，已經構成極大危害。

重過程、輕結果等問題的存在，潛在著巨大的風險：第一，使得政府采購政策功能難以發揮。近年來我調研發現，《政府采購法》的立法目的和財政部門為了落實政府采購政策而頒布的標準在有些地區形同虛設，沒有得以落實。第二，使得從預算、計劃、合同履行等關鍵環節的腐敗問題難以顯現，也就無從查處。第三，嚴重影響政府采購的公信力和政府的威信。

◆從重中間到首尾并重

《中國政府采購報》：在《政府采購法》實施步入第二個十年后，我們應該從哪些方面解決實踐中的種種問題？加強需求管理是否勢在必行？

趙勇：隨著采購實踐的豐富、采購問題的暴露、對采購理解的深入，加強需求管理是必然的趨勢。

王叢虎：我也認為，需求管理應該成為今后政府采購改革的重點。因為，這不僅關乎政府的公信力、財政資金節約，而且是我國預算改革的重要內容。

張永平：政府采購的科學化、精細化管理應從需求的標準化環節抓起。政府采購的基礎是確立需求，需求管理是采購的前提條件。當前，我國政府采購制度暴露出不少問題，但最迫切的還是要填補法律制度在需求管理環節的空白。政府采購最終是為了恰當地滿足政府部門履行公共職責的需要，首先是要科學地解決好采購什么、采購多少、為何采購的問題。

章輝：《政府采購法》頒布實施僅10年有余，可以說，我國政府采購制度建設仍處在初創階段。一般而言，政府采購初期的工作重點大多是完善規則、擴圍和增量，體現在具體工作實施方面，就是重視過程建設、重合同訂立和重程序履行。但隨著政府采購規模的增加、范圍的擴大，政府采購的社會關注度也在不斷增加，要求政府采購不僅要重視數量，而且要重視質量，實踐中要求政府采購切實發揮提高政府采購資金使用效益功能的呼聲也日益高漲。政府采購工作要順應發展的需要，及時轉移工作重心，即由初期的“重過程、輕結果，重合同訂立、輕合同履約，重程序履行、輕需求控制”轉向“過程結果并重，合同訂立和合同履約并重，程序履行與需求控制并重”。如果仍然延續既往的做法，那么政府采購中無預算或超預算采購、采購周期長、采購程序繁瑣、部分采購產品價高質差、采購中地方（行業）保護、售后服務差、采購中的串謀與勾結等方面的問題，必然會隨著政府采購規模增加和范圍擴大而放大，其帶來的社會不良影響也會放大。