聚焦公共資源交易平臺(tái)建設(shè)·專家意見

聚焦公共資源交易平臺(tái)建設(shè)·專家意見

受訪嘉賓名單

南京審計(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)  裴育

國(guó)際關(guān)系學(xué)院公共市場(chǎng)與政府采購研究所副所長(zhǎng)  趙勇

國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)系副主任  羌建新

蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授  朱中一

國(guó)家信息中心助理研究員、博士后  呂漢陽

全國(guó)人大機(jī)關(guān)采購中心主任  程慶柏

上海市政府采購中心主任  孫昭倫

某市政府采購中心主任  G先生

山東省濟(jì)南市政府采購中心主任  李深河

陜西省商洛市政府采購中心副主任  李平

某省財(cái)政廳政府采購監(jiān)督管理辦公室主任  Z先生

浙江省財(cái)政廳政府采購監(jiān)管處  張旭東

廣東省深圳市財(cái)政委政府采購辦公室  汪泳

廣東高木律師事務(wù)所律師  楊志堅(jiān)

本報(bào)記者 賈璐 邢曉丹

日前，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布了《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的方案（征求意見稿）》，面向社會(huì)公開征求意見。《征求意見稿》明確了公共資源交易平臺(tái)的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)以及重點(diǎn)任務(wù)。圍繞該方案，“該建有形市場(chǎng)還是無形市場(chǎng)”“是否該強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)交易”“專家?guī)焓欠裼斜匾獏^(qū)域統(tǒng)一”“是否保持集采機(jī)構(gòu)獨(dú)立性”等問題引起業(yè)內(nèi)的較大關(guān)注，《中國(guó)政府采購報(bào)》特邀理論專家及業(yè)內(nèi)人士一同進(jìn)行探討。

是建有形平臺(tái)還是無形平臺(tái)

《中國(guó)政府采購報(bào)》：《征求意見稿》在“明確平臺(tái)性質(zhì)功能”中提出：統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)是由政府推動(dòng)建立，堅(jiān)持公共服務(wù)職能定位，整合工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等平臺(tái)，由制度規(guī)則、電子化信息系統(tǒng)、運(yùn)行機(jī)制，以及必要場(chǎng)所構(gòu)成的綜合服務(wù)系統(tǒng)，為市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾、行政監(jiān)督部門提供公共資源交易保障、信息服務(wù)和監(jiān)督支撐的服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)，提出統(tǒng)一全國(guó)公共資源交易項(xiàng)目基本目錄。但從歐盟等西方發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，統(tǒng)一市場(chǎng)的形成均是通過建設(shè)電子化無形交易平臺(tái)來推動(dòng)，而并非建立大一統(tǒng)的交易場(chǎng)所，強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)交易。各位嘉賓認(rèn)為，是該建有形市場(chǎng)，還是該建無形市場(chǎng)？

裴育：《征求意見稿》在談到建立原則時(shí)提出“堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”，這無疑是正確的，與黨的十八屆三中全會(huì)精神相符合（發(fā)揮市場(chǎng)在資本配置中的決定性作用），但方案全文字里行間透著“政府”的影子，如果這樣的話，全國(guó)統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)建好之時(shí)可能就是限制市場(chǎng)自由之時(shí)。

Z先生：當(dāng)前，解決公共資源交易中的問題，核心是根據(jù)交易對(duì)象的特點(diǎn)，明確細(xì)化各行業(yè)交易規(guī)則，簡(jiǎn)化程序并推進(jìn)信息公開，而非強(qiáng)調(diào)入場(chǎng)交易并施以新的政府管控，平臺(tái)應(yīng)服從服務(wù)于這一目標(biāo)，建設(shè)成開放的、公開的、有現(xiàn)代政府公共服務(wù)理念的平臺(tái)。

目前各地公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)中出現(xiàn)了大量問題，特別是按行政區(qū)域劃分市場(chǎng)與中央建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一開放的市場(chǎng)要求相悖，急需對(duì)現(xiàn)行交易市場(chǎng)中的地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)、違規(guī)干預(yù)市場(chǎng)主體活動(dòng)、增編建機(jī)構(gòu)建大樓擴(kuò)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、肢解各行政監(jiān)督部門法定職能、亂收費(fèi)增加企業(yè)負(fù)擔(dān)等違法違規(guī)問題進(jìn)行清理整頓，因此方案的重點(diǎn)應(yīng)是對(duì)各地公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)中的違法違規(guī)問題進(jìn)行清理規(guī)范，而最根本的措施就是撤銷強(qiáng)制進(jìn)場(chǎng)交易目錄這一市場(chǎng)的圍欄。

趙勇：關(guān)于公共資源的交易場(chǎng)所，我國(guó)經(jīng)歷了“物理整合”（即有形建筑市場(chǎng)的“位移”）和“化學(xué)整合”（即工程建設(shè)、政府采購、土地及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等過程中的交易環(huán)節(jié)的“萃取”）階段，交易場(chǎng)所特定的形態(tài)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)一定發(fā)展階段以及政府監(jiān)管思路的體現(xiàn)。無形交易平臺(tái)是未來的發(fā)展方向，屆時(shí)可完成交易平臺(tái)的“生態(tài)整合”。

羌建新：首先要強(qiáng)調(diào)的是，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的實(shí)質(zhì)是建立統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通的公共資源交易的“市場(chǎng)”，而非建立某一類特定的統(tǒng)一的公共資源交易的“市場(chǎng)主體”（交易中介機(jī)構(gòu)）。其次，從全國(guó)的層次來看，這個(gè)交易平臺(tái)應(yīng)是一個(gè)連結(jié)全國(guó)范圍內(nèi)各個(gè)交易中介機(jī)構(gòu)的各種公共資源交易都能在上面開展的無形的電子化交易系統(tǒng)。當(dāng)然，從交易中介機(jī)構(gòu)的角度來說，肯定需要有形的交易場(chǎng)所與上述的全國(guó)互聯(lián)的無形電子化交易系統(tǒng)連接。因此，從整體上看，統(tǒng)一規(guī)范的公共資源平臺(tái)實(shí)質(zhì)上是將各個(gè)分散的有形交易場(chǎng)所通過互聯(lián)網(wǎng)連結(jié)在一起的電子交易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

呂漢陽：《征求意見稿》明確“有關(guān)部門要按照法定職責(zé)分工加強(qiáng)監(jiān)管”，確實(shí)，無論何種改革，都必須在法律框架下進(jìn)行，改革本身不應(yīng)違法。同時(shí)，《征求意見稿》還透露出分權(quán)監(jiān)管的信號(hào)。

此外，《征求意見稿》提出的“整合信息、專家和場(chǎng)所等資源”，體現(xiàn)出物理整合的思路，然而，公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)，真正的要義是“軟件”的整合，即流程優(yōu)化和提高服務(wù)、效率，并最終實(shí)現(xiàn)遏制腐敗的目的。不過，由于《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《土地管理法》等法律的存在和約束，各類交易行為均需依法執(zhí)行，而要進(jìn)行調(diào)整，需要立法層面的探索。因此，立法先行是公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)最重要的根基。否則，在依法行政的背景下，公共資源交易改革難以出現(xiàn)本質(zhì)的變化。

汪泳：我理解的“必要的場(chǎng)所”有幾層含義：一是并非全部進(jìn)場(chǎng)所，將來更是完全不存在場(chǎng)所的。場(chǎng)所是提供必要功能，但如果能夠被替代則意味著不是必要的。隨著電子化技術(shù)的發(fā)展，以及未來交易規(guī)則的改進(jìn)，對(duì)場(chǎng)所的要求是逐步弱化直至取消的。例如，目前美國(guó)和我國(guó)國(guó)內(nèi)的證券交易幾乎不存在場(chǎng)所交易，完全是電子化交易。二是這個(gè)場(chǎng)所不一定是集中的。各集中采購機(jī)構(gòu)和各代理機(jī)構(gòu)的場(chǎng)所一樣是場(chǎng)所。在已有場(chǎng)所的情況下，再重建集中場(chǎng)所是違反反對(duì)浪費(fèi)、厲行節(jié)約的有關(guān)要求的。

楊志堅(jiān)：對(duì)于交易平臺(tái)的定位，目前沒有法律明確規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中各地成立的公共資源交易中心也沒有統(tǒng)一的定論。但交易平臺(tái)設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)肯定是建立規(guī)范公平的公共資源交易市場(chǎng)，平臺(tái)僅是該市場(chǎng)的表現(xiàn)形式，電子化交易平臺(tái)應(yīng)該是目前最可具有實(shí)操性的第一步，在此基礎(chǔ)上，才有可能在交易規(guī)則、交易程序上作進(jìn)一步的完善。

專家資源是否有必要“大一統(tǒng)”

《中國(guó)政府采購報(bào)》：《征求意見稿》提到的重點(diǎn)任務(wù)中有一項(xiàng)是“整合專家和場(chǎng)所資源”，并提出各省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)按照全國(guó)統(tǒng)一的評(píng)標(biāo)專家專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，整合本省專家資源，組建本地區(qū)綜合評(píng)標(biāo)專家?guī)臁Ｊ　⑹袃杉?jí)公共資源交易平臺(tái)應(yīng)使用省級(jí)綜合評(píng)標(biāo)專家?guī)欤⑼ㄟ^與國(guó)家綜合評(píng)標(biāo)專家?guī)炻?lián)通，實(shí)現(xiàn)全國(guó)評(píng)標(biāo)專家資源共享。那么，專家資源是否有必要搞“大集中”，在實(shí)踐中又能行得通嗎？

Z先生：試問，如果專家資源要實(shí)行區(qū)域統(tǒng)一，那么其管理機(jī)構(gòu)設(shè)在哪個(gè)部門？怎樣解決專家日常管理和動(dòng)態(tài)更新問題？

羌建新：各類公共資源交易的交易特性是不同的，因此公共資源交易專家整合應(yīng)是分類的縱向整合，即在全國(guó)范圍內(nèi)將同一類公共資源交易專家?guī)煺系揭黄穑煌恚少忣悓＜屹Y源整合也應(yīng)根據(jù)采購分類標(biāo)準(zhǔn)，分別對(duì)專家資源進(jìn)行縱向整合。

趙勇：無論從地域還是專業(yè)上看，專家?guī)於即嬖谝粋€(gè)最適宜的集中度。集中度要符合采購評(píng)審的實(shí)際需要。目前顯然是太分散了，但也不能說是越集中越好。專家?guī)煲彩怯?jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的過渡措施。在采購實(shí)踐中的評(píng)審標(biāo)的千差萬別，而專家?guī)熘械膶I(yè)分類終究是有限的，二者存在不對(duì)等。

朱中一：我認(rèn)為《征求意見稿》的核心是第二部分“基本原則”中提到的“整合信息、專家和場(chǎng)所等資源”。所謂的統(tǒng)一，就是這三個(gè)要素的統(tǒng)一。至于法律依據(jù)、程序、監(jiān)管機(jī)關(guān)等沒有實(shí)質(zhì)性的變動(dòng)。上訴三要素整合是否可行，效果如何，需要通過實(shí)踐來檢驗(yàn)。我個(gè)人認(rèn)為，專家資源比較難于統(tǒng)一。

是否應(yīng)保持集采機(jī)構(gòu)獨(dú)立性

《中國(guó)政府采購報(bào)》：《政府采購法》明確了集中采購機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利事業(yè)法人的獨(dú)立地位。但《征求意見稿》在工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等平臺(tái)的整合方案中，并未對(duì)集采機(jī)構(gòu)的這種法定特性進(jìn)行回應(yīng)。各位嘉賓如何看待這一問題？

程慶柏：作為中央機(jī)關(guān)的集中采購機(jī)構(gòu)，全國(guó)人大機(jī)關(guān)采購中心現(xiàn)在還沒有面對(duì)建立公共資源交易平臺(tái)這個(gè)問題。不過從一個(gè)同樣也是集中采購機(jī)構(gòu)的角度上去看，我認(rèn)為，集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)該是獨(dú)立的，它的獨(dú)立性是受法律保護(hù)的。

公共資源交易平臺(tái)只是一個(gè)“平臺(tái)”，可以作為市場(chǎng)中交易的場(chǎng)所，但場(chǎng)所是不能取代一個(gè)法定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性的。

公共資源交易平臺(tái)更側(cè)重于流程和操作，如果集中采購機(jī)構(gòu)被劃進(jìn)公共資源交易平臺(tái)從而失去了獨(dú)立性，那么將會(huì)失去集中采購機(jī)構(gòu)原有的政策性功能。

我們應(yīng)該如何定位集中采購機(jī)構(gòu)？它不是社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)，它是政府采購相關(guān)法律法規(guī)忠實(shí)的執(zhí)行者和捍衛(wèi)者，集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)該有職權(quán)一體的權(quán)利。

孫昭倫：公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)，分為整合和建立兩個(gè)方面，是一個(gè)有破有立的過程，在整合中建立，在建立中整合。整合，是圍繞公共資源交易平臺(tái)進(jìn)行資源的整合，打造公開透明、資源共享的信息化、規(guī)范的平臺(tái)。建立，是理順整合各種關(guān)系前提下的再建立，不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)改革、機(jī)構(gòu)撤并。建立公共資源交易平臺(tái)是一個(gè)過程，不是簡(jiǎn)單地建立一個(gè)機(jī)構(gòu)，而是法制、體制、機(jī)制和資源、手段等全方位的整合、優(yōu)化。

政府采購有自己的法律體系、工作職能、程序規(guī)范和自身運(yùn)作的規(guī)律。政府采購不能被簡(jiǎn)單地并入公共資源交易平臺(tái)，在整個(gè)資源平臺(tái)建設(shè)中，集中采購機(jī)構(gòu)要保證相對(duì)的獨(dú)立性、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的配套性、工作的連續(xù)性和隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

羌建新：《征求意見稿》并未涉及集中采購機(jī)構(gòu)的定位問題，因此，其定位當(dāng)然要按現(xiàn)行法律規(guī)定執(zhí)行。

G先生：集中采購機(jī)構(gòu)在公共資源交易平臺(tái)整合過程中，必須保持自己的獨(dú)立性。因?yàn)檎系焦操Y源交易平臺(tái)中的各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間有著不同行業(yè)特點(diǎn)，也都有著自己的法規(guī)依據(jù)。

李平：集中采購機(jī)構(gòu)與其他部門設(shè)立的類似機(jī)構(gòu)（如建設(shè)部門設(shè)立的建設(shè)工程招標(biāo)辦，國(guó)土部門設(shè)立的土地交易中心、礦產(chǎn)資源交易中心等）在職能、職責(zé)上是有區(qū)別的。據(jù)我所知，集中采購機(jī)構(gòu)是在政府采購管理部門的監(jiān)管下，從事政府集中采購項(xiàng)目的代理實(shí)施業(yè)務(wù)，也就是說集中采購機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目實(shí)施的全過程都要發(fā)生具體的操作行為。而其他機(jī)構(gòu)一般是只提供一個(gè)平臺(tái)，而由各部門、單位在這個(gè)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)交易。

還有，集中采購機(jī)構(gòu)接受采購人的委托，代理實(shí)施集中采購項(xiàng)目，是其法定的職能（《政府采購法》有規(guī)定），這也是其他機(jī)構(gòu)所不能比的。

李深河：政府采購與公共資源交易有著本質(zhì)的區(qū)別，集中采購機(jī)構(gòu)一定要保持獨(dú)立的法人地位。因?yàn)榧胁少彊C(jī)構(gòu)在發(fā)揮政府采購政策功能、體現(xiàn)國(guó)家的政策導(dǎo)向方面的作用，是非常重要的。如果將集中采購機(jī)構(gòu)完全融合到公共資源交易平臺(tái)中，那么這些重要的作用將喪失。

汪泳：國(guó)家以立法的方式，明確規(guī)定了集中采購機(jī)構(gòu)是集中采購目錄所列項(xiàng)目的實(shí)施主體。納入集中采購目錄的采購項(xiàng)目，采購人不能直接進(jìn)行采購，必須委托集中采購，這是法律的強(qiáng)制委托采購范圍，也是我國(guó)政府采購為了保證國(guó)家和社會(huì)公眾利益做出的立法目標(biāo)。

除我國(guó)外，幾乎所有國(guó)家的政府集中采購機(jī)構(gòu)都是行政機(jī)關(guān)，屬于公務(wù)員身份。政府集中采購是行政行為，不僅僅是市場(chǎng)行為，其行為目標(biāo)必須服從于服務(wù)于政府宏觀政策目標(biāo)。

張旭東：目前，一些地方在推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)建設(shè)過程中，取消了政府集中采購機(jī)構(gòu)的獨(dú)立主體地位，將操作平臺(tái)與集中采購機(jī)構(gòu)主體混同，有些地方改變了集中采購機(jī)構(gòu)的“非營(yíng)利事業(yè)法人”的性質(zhì)，導(dǎo)致個(gè)別市縣公共資源交易中心既從事平臺(tái)管理工作又從事具體代理業(yè)務(wù)，既代理不收費(fèi)的集中采購業(yè)務(wù)，也承接其他收費(fèi)代理項(xiàng)目，操作和監(jiān)督管理比較混亂；一些地方改革中，將公共資源交易中心與監(jiān)督機(jī)構(gòu)同體化運(yùn)作，或者形成事實(shí)上的隸屬關(guān)系，造成新的“管辦不分”。因此，我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)公共資源交易平臺(tái)與交易操作機(jī)構(gòu)分立，依法獨(dú)立設(shè)置政府集中采購機(jī)構(gòu)，并保持其非營(yíng)利事業(yè)法人的性質(zhì)，正確定位，加強(qiáng)管理。同時(shí)，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，公共資源交易業(yè)務(wù)的行政主管部門與交易平臺(tái)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持管辦分離，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)分設(shè)，職能分離。