交易平臺建設須保持集采機構獨立性

聚焦公共資源交易平臺建設·方案意見匯集③

交易平臺建設須保持集采機構獨立性

■ 本報記者 周琳娜 邢曉丹

“在國家頂層設計方案中，竟然沒有對集中采購機構的法定特性進行回應。”反復研讀國家發展改革委日前發布的《關于整合建立統一規范的公共資源交易平臺的方案（征求意見稿）》后，干了十幾年采購工作的某市政府采購中心負責人老張感到既意外又失望，“不提，是對集中采購機構這十幾年作用的否定，還是刻意回避問題？但凡涉及政府采購，集中采購機構的問題就回避不了。”在老張這樣的“老采購”眼中，這份《征求意見稿》存在“先天不足”。

自2010年年底公共資源交易市場改革在全國推行以來，廣東佛山等地出現撤銷集中采購機構的情況。這也是為什么《征求意見稿》中有關交易平臺究竟是有形還是無形、政府采購是否要進場交易、集中采購機構何去何從等問題備受業界關注的重要原因。“事關1.6萬從業者、2345家機構的去留問題，更重要的是，事關一個政府依法設立的單位法定職能發揮的問題。”網友“尼羅可”留言說。

全國人大機關采購中心主任程慶柏認為，公共資源交易平臺只是一個“平臺”，可以作為市場交易的場所，但場所不能取代一個法定機構的獨立性。上海市政府采購中心主任孫昭倫表示，政府采購不能簡單地“被并入”公共資源交易平臺。在整個交易平臺建設中，集中采購機構要保證相對的獨立性、財政預算執行的配套性、工作的連續性和隊伍的穩定性。

依法改革

集采機構獨立性不容剝奪

集中采購機構究竟是一個什么樣的機構？其定位和作用是什么？政府采購法第十六條對集中采購機構的體制作出規定，即集中采購機構是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜。第十八條對采購項目的組織實施形式作出規定，即采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購。

在由財政部原部長項懷誠任顧問、原副部長肖捷主編的《政府采購法輔導讀本》中，對上述條款有過明確闡述：我國政府采購實行的是集中采購與分散采購相結合的采購模式。從國際經驗看，集中采購通常由集中采購機構負責組織實施。在我國，尤其是在政府采購制度剛剛起步和發展的情況下，設置集中采購機構非常必要。由集中采購機構承擔集中采購任務，可以促進采購的專業化，更好地發揮集中采購的優越性。納入集中采購目錄的采購項目，是集中采購機構強制委托采購范圍，通過“合零為整”，發揮集中采購的優勢。

顯然，集中采購機構的定位和作用已通過立法方式進行了明確。“納入集中采購目錄的采購項目，必須委托集中采購，這不僅是法律的強制委托，更是服務于我國政府采購保證國家和社會公眾利益的立法目標。”深圳市財政委政府采購管理辦公室汪泳說。

既然法律已明確了集中采購機構的定位和作用，對于《征求意見稿》未涉及集中采購機構問題應如何看待？中國人民大學法學院劉俊海表示，在沒有修法的情況下，集中采購機構的獨立法人地位不能被取消。國家信息中心助理研究員呂漢陽表示，在強調依法治國的今天，改革必須在法律框架下進行，法律未修改，集中采購機構的獨立性就不能被剝奪。

然而，記者通過采訪了解到，目前，我國部分地區在推進公共資源交易平臺建設中取消了集中采購機構的獨立主體地位，有些地方甚至改變了集中采購機構的“非營利事業法人”性質，因此造成職責不清、操作監管混亂的情形。呂漢陽認為，這種做法與現行法律是相違背的。

“凡屬重大改革都要于法有據。”在今年中央全面深化改革領導小組第二次會議上，習近平總書記強調。國務院總理李克強在今年兩會期間回答中外記者提問時明確指出，“對于政府部門來說，法無授權不可為。”遵循此原則，吉林省政府采購中心李國慶表示，在公共資源交易平臺的構建過程中，政府部門必須依法行政，“創新改革應當在法律基本框架內先試點，再論證，后立法，然后施行，絕不能拍腦袋想當然，更不能站在部門利益的角度，不顧法律和國家利益行事。”落實采購政策

集采機構作用不容忽視

“政府采購是一個市場，是一個涉及公共資源的市場，但政府采購行為不僅僅是市場行為，更是一項發揮國家宏觀調控作用的制度。”汪泳說，這在政府采購法第一條立法宗旨中已有明確規定：維護國家利益和社會公共利益。

針對這一條，《政府采購法輔導讀本》寫道：政府采購有著維護國家利益和社會公共利益的責任和義務，其行為要符合人民大眾的意愿，應當在維護國家利益和社會公共利益方面作出貢獻。這是政府采購的一個重要特征，它不同于一般商業采購活動，是政府行為，要體現國家利益和政策要求；同時，國家和政府可以通過政府采購制度的實施，發揮宏觀調控作用。

自政府采購法實施以來，政府采購在鼓勵節能環保、支持中小企業發展、促進經濟社會協調發展等國家治理層面取得了突出成績。而在此過程中，集中采購機構承擔了采購政策落實、宣傳的重任。

接受記者采訪的多名政府采購從業者表示，集中采購機構承擔的職能和發揮的作用不可與社會代理機構并論，政府采購更不可與一般公共資源交易并論。陜西省商洛市政府采購中心副主任李平指出，集中采購機構在項目實施中提供的是全程服務，從需求確定到驗收，發揮的不僅僅是代理作用。而與進場交易的其他項目比較，集中采購機構是采購的具體操作機構，其他進場交易機構一般只提供平臺作用，由各部門、單位在平臺上實現交易。

而這些正是山東省濟南市政府采購中心主任李深河認為政府采購與一般公共資源交易存在本質區別的原因。“簡單地合并，會導致很多改革后遺癥。”李深河說。

事實上，在性質、任務和作用等層面，集中采購機構與公共資源交易平臺存在著諸多根本差異，這已成為共識。程慶柏認為，首先，場所是不能取代一個法定機構的獨立性的。其次，公共資源交易平臺更側重于流程和操作，如果將集中采購機構劃進公共資源交易平臺、取消其獨立性，那么，集中采購機構原有的政策性功能也將喪失。

據汪泳介紹，除我國外，幾乎所有國家的集中采購機構都是行政機關，屬于公務員身份。因為政府采購必須服從服務于國家宏觀政策目標。如果集中采購機構被取消或簡單地并入公共資源交易平臺，只為交易活動提供場所、設施和服務，不僅不符合市場經濟國家的基本規律，也不利于集中采購機構基本職能的發揮，直接影響政府采購對國家宏觀調控的作用。

保持改革連續性

集采職能不容“懸置”

2013年，全國政府采購規模超過1.6萬億元，占財政支出的比重約為11.7%，占GDP的比重為2.9%左右。與改革之初相比，政府采購無論是規模還是范圍，亦或在法制建設、交易的規范性、采購結果等各方面都取得了長足進步。而集中采購機構和隊伍也實現了快速發展。截至2012年年底，全國縣級以上共設立集中采購機構2345家，從業人員約1.6萬人。多年來，全國政府集中采購金額占采購總規模的比重均在60%以上，政府集中采購的主渠道作用得到了很好發揮。此外，集中采購機構不斷加強自身建設，強化采購效率和服務意識，優化業務管理流程，主導地位進一步突出。

從政府采購管理層面來講，政府采購法設計的“管采分離、機構分設、政事分開、相互制約”的工作機制和財政、審計、監察各司監管職能的框架已經建立，就保持改革連續性而言，推倒重來的意義有多大？“經過多年的探索和實踐，我國政府采購已基本形成了一套完整的制度體系，其改革也已步入良性發展軌道。而集中采購機構在交易基礎設施、業務操作規程和行業交易規范、人才、能力建設等方面都已走在了其他平臺的前列。”某省財政廳政府采購監管處負責人表示。

“另外，近年來我國電子化政府采購發展迅速，融采購操作、在線交易、實時監管于一體的電子化政府采購平臺已現雛形。目前，許多集中采購機構開發的政府采購電子化交易平臺也已上線運行。”李國慶說。汪泳認為，在“管采分離”原則下，集中采購機構的優勢顯而易見，這也是政府采購區別于醫藥采購、工程招標等的突出優勢。

“從經濟學角度來看，推進公共資源交易平臺的建設，其目的應該是實現規范統一的交易市場，以節約行政資源。然而，在政府采購領域，無視前十年改革的成績，將一切推倒重來，不是與平臺建設的目的相背離了嗎？”某業內人士質疑道。

孫昭倫表示，公共資源交易平臺的建設分為整合和建立兩個方面，是一個有破有立的過程，在整合中建立，在建立中整合。整合建立公共資源交易平臺,重點應是根據交易對象的特點分類細化各行業的交易規則并推進信息公開，在法律缺乏相應規定的情況下，不應涉及管理體制和各部門的職能整合。而在此過程中，政府采購不能簡單并入公共資源交易平臺。

調查問卷分析

《中國政府采購報》針對全國公共資源交易平臺建設情況進行的問卷調查顯示——

依法保留集采機構獨立性是共識

■ 本報記者 邢曉丹 周琳娜

針對如何建立統一規范的公共資源交易平臺，以及在此過程中如何考慮政府集中采購機構發展問題，《中國政府采購報》日前開展了一次問卷調查。此次調查共發出問卷50份，回收有效問卷40份，問卷覆蓋省、市、縣三級政府采購機構，涵蓋建設現狀、組織架構、整合形式、監管職能變化和集中采購機構的職權變化等問題。有效問卷涉及了15個省（自治區、直轄市）、12個市和13個縣的公共資源交易平臺建設情況，從有效問卷分析中看，依法保留集采機構獨立性是共識。

交易平臺建設尚未形成統一模式

在回收的40份有效問卷中，有23個地區的公共資源交易平臺已經建設完畢，有16個地區正在籌備建立中，有1個地區明確表示目前暫不建立公共資源交易平臺。

在23個公共資源交易平臺已建立完畢的地區中，由當地政府作為交易平臺主管部門的有18個，當地發改委作為主管部門的有5個。其中，實行“一委一辦一中心”模式的有10個，“一辦一中心”或者“一委一中心”模式的有8個，“一委一辦”模式的有2個。可見，公共資源交易平臺建設的主管部門和組織運行尚未形成統一的管理模式和運行架構。

此外，問卷顯示，在上述23個地區，財政部門對政府采購的監管職能未發生變化，其中有18個地區為嚴格按照政府采購法行使政府采購監督管理職能，有5個地區實行多部門共同履行政府采購監督管理職能。

100%受訪的改革地區認為機構獨立才能實現法定職能

在23個公共資源交易平臺已建立完畢的地區中，有12個地區仍保留集中采購機構的獨立法人資格，占問卷樣本的52%。其中有9個地區的原集中采購機構成為公共資源交易平臺的下屬單位，保留獨立法人資格；有3個地區的集中采購機構只是進場交易，隸屬關系和獨立法人資格等均未發生變化。

仍保留集中采購機構獨立法人資格的12個地區的問卷認為，此種模式能實現集中采購機構的法定職能；而其他11個未保留集中采購機構法人資格地區的問卷則統一認為，集中采購機構的法定職能只有在其擁有獨立性的前提下才能實現。

95%受訪者認為應保留集采機構獨立性

在40份有效問卷中，有38位受訪者認為，在公共資源交易平臺建設過程中應該保留集中采購機構的獨立性，占問卷樣本的95%。

問卷樣本反饋，依法行政是保留集中采購機構法人地位、保持其相對獨立性的最主要理由，“法無禁止即可為、法無授權不可為”和“建立公共資源交易平臺應以法律法規為前提”等觀點成為共識。另外，部分問卷也反饋，從政府采購業務和流程規范、充分發揮政策功能、提升政府采購影響力、全面推進政府采購工作等方面來看，集中采購機構都應該保持相對獨立、保留獨立法人地位。

此外，2份認為集采機構可以放棄獨立性的問卷給出的理由主要是，如果集中采購機構成為公共資源交易平臺的一個部門、不保留獨立法人地位，那么未來將給集中采購機構工作人員更大的上升空間和更多的發展機會。