財(cái)政部學(xué)者談財(cái)稅改革 稱預(yù)算執(zhí)行不力致突擊花錢

財(cái)政部學(xué)者談財(cái)稅改革 稱預(yù)算執(zhí)行不力致突擊花錢

“改革沒有不難的，只有更難。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長、財(cái)稅學(xué)家白景明談到財(cái)稅體制改革時說。 新京報(bào)記者 浦峰 攝

■ 人物簡歷

白景明 1960年3月出生。現(xiàn)任財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長，國務(wù)院特殊津貼專家，中國財(cái)政學(xué)會常務(wù)理事。主要研究領(lǐng)域?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)、稅制改革、國家預(yù)算，目前重點(diǎn)研究稅制改革和國家預(yù)算。

著作有《公共經(jīng)濟(jì)》《資金市場》《財(cái)政與發(fā)展》《公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)》等，在國內(nèi)報(bào)刊發(fā)表論文、經(jīng)濟(jì)評論200余篇，其中與賈康合作的《縣鄉(xiāng)財(cái)政解困與財(cái)政體制創(chuàng)新》一文獲第十屆“孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎”。

★ 對話動機(jī)

稅收和財(cái)政，就是老百姓俗稱的政府收錢和花錢的行為。改革財(cái)稅體制，讓民眾的錢更好地為民眾謀利，關(guān)系每一個納稅人的切身利益。

經(jīng)過30年經(jīng)濟(jì)高速增長后，目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型在即，相應(yīng)的財(cái)稅改革也成為經(jīng)濟(jì)體制改革中重要一環(huán)。

6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。會議指出，新一輪財(cái)稅體制改革是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革。

按照時間表，新一輪財(cái)稅體制改革2016年基本完成重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

新一輪財(cái)稅改革三大重點(diǎn)包括改進(jìn)預(yù)算管理制度，深化稅收制度改革，以及調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。

新京報(bào)就以上三大改革重點(diǎn)，采訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長、財(cái)稅學(xué)家白景明，向公眾解析改革內(nèi)涵，探究改革空間，尋找改革的方向和途徑。

“改革走到今天，剩下的都是‘硬骨頭’，并不是說以前的改革好做，以前的改革也難做。改革沒有不難的，只有更難。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長、財(cái)稅學(xué)家白景明接受新京報(bào)采訪時說。

在闡述新一輪財(cái)稅改革的難點(diǎn)和方向時，白景明還談及目前社會上關(guān)注的熱點(diǎn)問題。比如部分政府部門年底突擊花錢問題，他認(rèn)為主要原因是預(yù)算執(zhí)行不力。

對于地方債，白景明認(rèn)為應(yīng)防范加速膨脹。對于國稅、地稅是否該合并的疑問，他認(rèn)為國稅地稅分設(shè)是合理的。

收支矛盾越來越尖銳

需要通過改革把錢用得更好，用到民生迫切需要的地方，用在社會發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，起到政府該起的作用。

新京報(bào)：新一輪財(cái)稅體制改革與此前三次改革有何不同？

白景明：我國此前經(jīng)歷過三輪財(cái)稅體制改革：第一輪改革發(fā)生在（上世紀(jì)）80年代，第二輪是1994年的財(cái)稅體制改革，第三輪是2000年-2007年的改革。

首先，新一輪財(cái)稅體制改革的起點(diǎn)跟以前不同了，包括經(jīng)濟(jì)規(guī)模、制度和社會結(jié)構(gòu)三個方面。

從經(jīng)濟(jì)規(guī)模上看，（上世紀(jì)）80年代我國GDP才幾千億，財(cái)政收入規(guī)模也才一千多億；1994年我國GDP幾萬億，財(cái)政收入數(shù)千億；現(xiàn)在我們是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，去年GDP達(dá)到56萬億。

從制度方面來看，我們已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，民主法制的政治體制以及行政管理體制，這是改革新的制度起點(diǎn)。

社會結(jié)構(gòu)與以前也有很大不同。以前納稅人是以國有經(jīng)濟(jì)為主；現(xiàn)在納稅人的結(jié)構(gòu)變化了，非公經(jīng)濟(jì)占有很重要的部分。

第二，新一輪財(cái)稅體制改革的目標(biāo)與以前不同了。1994年的改革目標(biāo)是配合建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，圍繞經(jīng)濟(jì)改革展開。2000年－2007年的改革目標(biāo)是圍繞建立公共財(cái)政體系。這一輪改革的目標(biāo)則是建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

第三，新一輪財(cái)稅體制改革是整體推進(jìn)，也就是財(cái)稅領(lǐng)域全方位的改革，包括預(yù)算管理改革，稅制改革和財(cái)政體制改革，這三方面全面推進(jìn)。前幾輪改革的內(nèi)容都比這次要窄。

新京報(bào)：為什么要進(jìn)行新一輪財(cái)稅體制改革？

白景明：改革主要有兩個動因。

首先，國家財(cái)政資金量大了，這就對財(cái)政管理提出了新的要求。從世界各國的經(jīng)驗(yàn)來看，政府管理的資金量越大，矛盾越多，越要提升管理水平，完善制度。

政府的收入規(guī)模和支出規(guī)模都增大了，我國今年公共財(cái)政預(yù)算收入加上政府性基金收入總和差不多18萬億；而公共財(cái)政預(yù)算支出加上政府性基金的支出總和有20萬億。無論收入還是支出規(guī)模都比改革之初放大了幾十倍，但收支矛盾越來越尖銳。

在這種背景下我們需要通過改革把錢用得更好，用到民生迫切需要的地方，用在社會發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，起到政府該起的作用。同時通過改革，使我們的收入籌措更加合理。

第二個動因是財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。現(xiàn)在我國正在全面深化改革，全面的改革需要財(cái)政改革作為支撐。

支出掛鉤改為據(jù)實(shí)支出

支出掛鉤會導(dǎo)致財(cái)政資金配置的不合理，會造成資源和資金的浪費(fèi)。所以要據(jù)實(shí)支出，不搞掛鉤。

新京報(bào)：財(cái)政部長樓繼偉說近半財(cái)力被固化，要改為據(jù)實(shí)安排支出，這個如何理解？

白景明：財(cái)力固化的原因主要是因?yàn)楹芏嘀攸c(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，目前與財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出，涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)等7類，比如教育支出要達(dá)到GDP的4%，這就屬于掛鉤。

支出掛鉤帶來的一個問題是超標(biāo)準(zhǔn)供應(yīng)資金，比如一個部門本來有100億就夠了，但一掛鉤就在滿足需求后多出來一部分資金，多出來的資金就要想辦法花，就要多立項(xiàng)。而與此同時，其他部門的錢可能不夠用。這實(shí)際是一種資源和資金的浪費(fèi)。所以要據(jù)實(shí)支出，不搞掛鉤。

支出掛鉤的另一個問題就是資金不夠，比如某一年，這方面的公共產(chǎn)品供給需求非常大，可能掛鉤的數(shù)還不夠，這也會引起財(cái)政資金配置的不合理。所以要根據(jù)實(shí)際情況安排支出。

新京報(bào)：現(xiàn)在掛鉤的這些部門的支出占全國財(cái)政支出的47.5%，據(jù)實(shí)安排支出后，這些部門支出會減少嗎？

白景明：據(jù)實(shí)支出一定是能滿足這些行業(yè)正常需求的，至于占比的變化問題要看具體情況。具體到某一掛鉤的行業(yè)來說，如果這一階段政府特別強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展，強(qiáng)調(diào)加大投入，那么據(jù)實(shí)支出可能比掛鉤提供的資金還要多。

預(yù)算執(zhí)行不力致突擊花錢

預(yù)算批了，執(zhí)行的時候放松管理，特別松散，這個月該干的事情非要拖到下個月。突擊花錢的關(guān)鍵原因是預(yù)算執(zhí)行不力。

新京報(bào)：新一輪改革的第一項(xiàng)就是預(yù)算管理制度改革，改革的方向是怎樣的？

白景明：預(yù)算改革的方向就是保證資金規(guī)范、高效、透明地使用。

新京報(bào)：目前的預(yù)算管理存在哪些不合理的地方？

白景明：首先從全口徑預(yù)算管理的角度來說，預(yù)算管理水平不均衡。現(xiàn)在全國有四本預(yù)算，分別是公共財(cái)政預(yù)算，政府性基金預(yù)算，國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。現(xiàn)在這四本預(yù)算管理水平不均衡。

公共財(cái)政預(yù)算管理得比較好，政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理都比較粗放，審計(jì)出現(xiàn)問題的多是政府性基金。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算更是剛剛建立，以前都是試編。所以管理不均衡是第一個問題。

第二，支出標(biāo)準(zhǔn)體系還有待完善。支出標(biāo)準(zhǔn)特別重要，無標(biāo)準(zhǔn)的支出是無底洞，標(biāo)準(zhǔn)不合理的支出則是低效率的支出，我們現(xiàn)在的支出標(biāo)準(zhǔn)體系還不健全。

第三個問題是全程化管理做得還不夠。全程化管理不足在于資金一撥了之，沒有追蹤。比如一個部門立項(xiàng)建樓，國家批了5千萬，要2年建成，但撥完款以后就不追蹤了。

第四個問題是預(yù)算的編制和執(zhí)行銜接得不好。為什么出現(xiàn)好多人關(guān)心的年底突擊花錢？這就涉及預(yù)算編制和執(zhí)行的銜接問題，預(yù)算批了，執(zhí)行的時候放松管理，特別松散，這個月該干的事情非要拖到下個月。所以現(xiàn)在財(cái)政部也發(fā)文要求加快資金執(zhí)行的進(jìn)度，防止資金沉淀。

“很多重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤，使得近半財(cái)力被固化，同時也帶來了資金浪費(fèi)現(xiàn)象，未來應(yīng)該據(jù)實(shí)安排支出。

執(zhí)行松散，是導(dǎo)致年底突擊花錢的一個重要原因；完善支出標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)行全程化預(yù)算管理會在一定程度上避免財(cái)政資金的浪費(fèi)和腐敗。

目前地方債總體安全可控，但要防止債務(wù)規(guī)模加速放大。未來地方政府融資的主渠道是地方政府債券自發(fā)自還，同時要通過市場約束地方政府發(fā)債。”

新京報(bào)：但不少人認(rèn)為突擊花錢的原因是批給部門的預(yù)算太寬裕，為了把錢用光而突擊花錢。

白景明：也不排除有這個原因，但不是主要原因。我們國家的財(cái)政資金并不寬松，這種情況很少。關(guān)鍵還是執(zhí)行不力，沒有按期執(zhí)行，非要拖到下個月，倒不是說預(yù)算編制的時候錢編多了。現(xiàn)在各方面資金需求都很大，不可能給誰那么寬裕。

新京報(bào)：預(yù)算編制和執(zhí)行銜接好會有怎樣的作用？

白景明：首先，保證了公共產(chǎn)品供給及時到位。其次，預(yù)算執(zhí)行按時到位，資金可以對整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到穩(wěn)增長的作用。資金要落到經(jīng)濟(jì)循環(huán)圈里，一年20萬億的資金不是轉(zhuǎn)化成消費(fèi)就是轉(zhuǎn)化為投資，這個量是很大的，作用非常重要。

新京報(bào)：完善支出標(biāo)準(zhǔn)以及全程化預(yù)算管理會避免財(cái)政資金的浪費(fèi)和腐敗？

白景明：對。對避免財(cái)政資金浪費(fèi)和腐敗都會起到作用。全程化追蹤管理不是一撥了之，而是一直動態(tài)監(jiān)控著，防止違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn)。如果不進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，放松管理，就容易滋生問題。

中期規(guī)劃結(jié)合年度預(yù)算

搞三年預(yù)算規(guī)劃并不是放棄年度預(yù)算，年度預(yù)算也要有，要與中期規(guī)劃有效結(jié)合，兩者要有銜接。

新京報(bào)：預(yù)算管理改革要改掉一年一定。一年一定有什么問題？

白景明：預(yù)算一年一定與經(jīng)濟(jì)周期有矛盾。經(jīng)濟(jì)本身是波動的，忽高忽低，不可能是一條直線，也不會是一路向上或向下，我國經(jīng)濟(jì)的總趨勢是波動向上的。

經(jīng)濟(jì)狀況決定財(cái)政收入，所以財(cái)政收入是隨著經(jīng)濟(jì)波動而波動的，經(jīng)濟(jì)形勢好收入多，形勢不好收入就少。但支出是一條上行的直線，這就出現(xiàn)了矛盾。經(jīng)濟(jì)好的時候收入很多，由于預(yù)算一年一定，錢得花出去，可能就造成人為地多花錢，本來應(yīng)該留到以后經(jīng)濟(jì)不好的時候花的錢早花完了；而遇到經(jīng)濟(jì)下行的時候，錢就不夠花了，這就是由于預(yù)算一年一定人為造成的問題。這兩年這些問題都是比較突出的。

新京報(bào)：年度預(yù)算是在對當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)情況做出判斷的基礎(chǔ)上制定的？

白景明：對。比如做2014年的預(yù)算，就先對2014年的經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行預(yù)判。年度預(yù)算造成了財(cái)政的長遠(yuǎn)性和可持續(xù)性差。

我們對支出標(biāo)準(zhǔn)和水平的界定往往取決于當(dāng)年的年度收入水平。今年收入形勢好，就一下子把支出標(biāo)準(zhǔn)抬高了，標(biāo)準(zhǔn)抬高以后就下不來，等收入形勢不好時只能靠發(fā)債來彌補(bǔ)。

我們國家現(xiàn)在就是這個問題。前幾年收入形勢比較好，支出標(biāo)準(zhǔn)提得很快，不少支出政策陸續(xù)出臺，出臺以后就長期化了，后幾年錢少的時候也要按這個標(biāo)準(zhǔn)和政策，就造成了持續(xù)性的矛盾。如果從周期性平衡角度制定預(yù)算就可以避免這個問題，所以預(yù)算要有中期規(guī)劃。

新京報(bào)：預(yù)算的中期規(guī)劃是指三年？

白景明：國際上有三年的也有五年的。我們國家要從三年的入手。但我也要強(qiáng)調(diào)，搞三年預(yù)算規(guī)劃并不是放棄年度預(yù)算，年度預(yù)算也要有，要與中期規(guī)劃有效結(jié)合，兩者要有銜接。實(shí)際就是三年預(yù)算規(guī)劃畫了個圈，年度預(yù)算就在這個圈里。年度預(yù)算是實(shí)現(xiàn)三年規(guī)劃的基礎(chǔ)。

讓市場約束地方政府發(fā)債

地方政府融資走地方政府債券這條路，就要搞自發(fā)自還，這是很好的制度，讓市場約束政府發(fā)債。

新京報(bào)：近年來地方債增長很快，地方債目前的風(fēng)險(xiǎn)是否可控？

白景明：根據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月，我國地方性政府債務(wù)是17.9萬億，總體還是安全可控的。我國年度赤字率為2.1%，國際警戒線是3%；我國政府債務(wù)余額占GDP比重是40%，國際警戒線是60%，我們現(xiàn)在都沒有達(dá)到臨界點(diǎn)。但也要看到風(fēng)險(xiǎn)，如果現(xiàn)在不控制，后面?zhèn)鶆?wù)有加速放大的可能。

新京報(bào)：但各地方政府的債務(wù)并不平衡，不少人擔(dān)心局部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。

白景明：現(xiàn)在各地區(qū)債務(wù)水平確實(shí)不平衡，地方債較少的地區(qū)規(guī)模有幾百億，多的則有上萬億。有的省債務(wù)余額相當(dāng)于省里地方收入的好幾倍，這是值得關(guān)注的。

實(shí)際上，我們看到一些陷入債務(wù)危機(jī)的歐洲國家，他們債務(wù)的放大過程有一個規(guī)律，就是在一個時間段內(nèi)小幅增長，一段時間后則出現(xiàn)加速。

新京報(bào)：我國到加速放大的階段了嗎？

白景明：我們要防止在中國出現(xiàn)這個階段。

新京報(bào)：地方債近幾年快速增長與2008年的經(jīng)濟(jì)刺激有關(guān)嗎？

白景明：我認(rèn)為地方債問題不是2008年的政府刺激政策導(dǎo)致的。地方性政府債務(wù)是個老問題，從（上世紀(jì)）90年代起這個問題就出現(xiàn)了，那個時候地方債開始放大，并累積下來。

新京報(bào)：要如何避免地方債快速擴(kuò)張和加速放大？

白景明：核心是要規(guī)范地方政府融資。以后地方政府融資就只要一個主渠道——地方政府債券。比如建設(shè)民生項(xiàng)目，就靠發(fā)地方政府債券來解決。地方政府融資走地方政府債券這條路，就要搞自發(fā)自還，這是很好的制度，讓市場約束政府發(fā)債。

首先，自發(fā)自還就需要透明，政府要公開有關(guān)的信息；其次要請第三方進(jìn)行信用評級。這兩項(xiàng)做到后，就等于人為地設(shè)置了一個卡口。投資者在買債券的時候可以參照這兩項(xiàng)指標(biāo)，這就有了市場約束。如果市場不認(rèn)或沒人買，那么地方政府就無法融資。

同時，要讓自發(fā)自還納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理以后地方政府在發(fā)債前就要先掂量一下能不能還上錢，對自己的收入要有預(yù)測，沒那么多錢就不發(fā)那么多債了。

新京報(bào)：樓繼偉稱未來地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)還將繼續(xù)擴(kuò)大，會擴(kuò)大到所有省份嗎？

白景明：未來的方向是全部實(shí)行自發(fā)自還，自發(fā)自還試點(diǎn)逐步拓展，但時間表不好說。

中央財(cái)政集中度高是誤區(qū)

未來中央要適度加大支出責(zé)任。中央單獨(dú)管的事要把資金配足，別再讓地方拿錢。共擔(dān)的時候，中央也要多擔(dān)一些。

新京報(bào)：調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系是這次改革重點(diǎn)之一。此前一直有說法稱中央財(cái)政集中度過高，你同意嗎？

白景明：這完全是一個認(rèn)識誤區(qū)。最近這三年的公共財(cái)政預(yù)算收入已經(jīng)是地方收入占比超過中央了，從今年的預(yù)算來看，中央收入占比已降到46%；再從政府性基金預(yù)算收入來看，80%多的收入是地方的。所以地方的財(cái)力是大過中央的。

而且中央收入中有80%又轉(zhuǎn)移支付和稅收返還給地方了，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模占中央收入的70%。根本就不是中央拿的多，地方拿的少。

新京報(bào)：但地方政府一直抱怨財(cái)政困難。

白景明：地方政府認(rèn)為財(cái)政困難、錢不夠用是客觀的。但地方財(cái)政收入占全部財(cái)政收入70%的時候也沒說錢夠用。財(cái)政困難在人類社會是永恒的。

新京報(bào)：從國際上來看，其他國家中央和地方的收入比例關(guān)系是怎樣的？

白景明：我國的中央財(cái)政集中水平是中等偏下的。國際上很多國家都比我們高，像英國和澳大利亞，中央收入能占到70%，美國中央收入占比在60%左右。

新京報(bào)：從轉(zhuǎn)移支付方面來看，財(cái)政部認(rèn)為未來應(yīng)當(dāng)完善一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，為什么？

白景明：現(xiàn)在中央給地方的轉(zhuǎn)移支付當(dāng)中，一般性轉(zhuǎn)移支付是大過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的，專項(xiàng)已經(jīng)不占主流了。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在的問題是項(xiàng)目數(shù)過多。首先專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多就不能集中財(cái)力辦大事。第二專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目數(shù)過多容易造成重復(fù)投入，比如農(nóng)業(yè)方面，各部門都有農(nóng)業(yè)專項(xiàng)，造成了重復(fù)投入。同時，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的支出標(biāo)準(zhǔn)體系不健全，申請專項(xiàng)有時一次就一兩個億，到底什么標(biāo)準(zhǔn)不明確。另外，專項(xiàng)有時要求地方政府有配套，那么就會影響地方政府的財(cái)政自由度。

新京報(bào)：中央和地方政府間的財(cái)政關(guān)系會如何調(diào)整？

白景明：建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。從事權(quán)的劃分來看，今后的調(diào)整方向就是涉及國家整體安全的，涉及全局性的事務(wù)是中央來管，適度增加中央的事權(quán)。

支出責(zé)任是事權(quán)劃好以后，資金誰來出，這是支出責(zé)任。某一項(xiàng)公共服務(wù)，比如垃圾處理，這是地方政府的事，錢就由地方政府來出。

未來中央要適度加大支出責(zé)任。中央單獨(dú)管的事要把資金配足，別再讓地方拿錢。共擔(dān)的時候，中央也要多擔(dān)一些。

新京報(bào)：國稅和地稅會合并嗎？

白景明：我認(rèn)為國稅和地稅分設(shè)是合理的，跟現(xiàn)在的政府體制相吻合。我們是一級政府，一級財(cái)政，所以國稅、地稅應(yīng)該分設(shè)。