王力達(dá) 方寧：我國政府向社會力量購買服務(wù)問題研究

王力達(dá) 方寧：我國政府向社會力量購買服務(wù)問題研究

[摘要]

大力推廣政府向社會力量購買服務(wù)是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力、推進(jìn)全面深化改革的一項重要工作。但在中國當(dāng)前社會發(fā)展階段，政府購買服務(wù)面臨諸多現(xiàn)實障礙，有待于一系列外部制度條件的成熟。本文對我國目前開展政府購買服務(wù)的現(xiàn)狀、問題和原因進(jìn)行了分析，并立足于政府采購工作的實際提出了建立健全政府購買服務(wù)的法律體系、建立和完善公共服務(wù)集中采購目錄和建立競爭性為主導(dǎo)的服務(wù)購買體系和評價監(jiān)督體系等一系列解決對策。

[關(guān)鍵詞]政府采購;公共服務(wù);集中采購

[中圖分類號]D035[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)09-0021-06

黨的十八屆三中全會提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”、“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確,“十二五”時期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺和機制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。大力推廣政府購買服務(wù)將是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力、推進(jìn)全面深化改革的一項重要工作。立足于政府集中采購機構(gòu)，對我國當(dāng)前購買服務(wù)中的主要問題進(jìn)行研究，并借鑒西方國家購買服務(wù)的經(jīng)驗和做法探討我國大力發(fā)展政府購買服務(wù)的對策，對于發(fā)揮集采機構(gòu)作用、落實政府采購政策功能、推動政府采購事業(yè)的更大發(fā)展具有重要意義。

一、我國政府向社會力量購買服務(wù)中的主要問題

在中央正式提出向社會力量購買服務(wù)的理念之前，地方各省市已積極開展實踐探索。目前全國已有12個省級財政部門出臺政府購買服務(wù)的實施辦法或指導(dǎo)意見，7個省市出臺了政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，基本公共服務(wù)和社會事務(wù)服務(wù)為目錄的主要內(nèi)容，政府履職所需的輔助性和技術(shù)性服務(wù)一直作為各級政府集中采購目錄內(nèi)的固定品目進(jìn)行采購。在各地積極先行先試、逐步拓展政府購買服務(wù)項目的背景下，2014年4月底財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》(財庫[2014]37號)，從“分類推進(jìn)、加強管理、靈活開展、績效評價”四方面提出了完善服務(wù)項目政府采購工作的總體要求，但中央層面目前還未出臺公共服務(wù)集中采購目錄，各地實踐中也暴露出政府向社會力量購買服務(wù)的諸多問題。

(一)法律滯后于實踐

1.公共服務(wù)尚未納入政府集中采購范圍

長期以來，公共服務(wù)由政府直接舉辦，在部門利益和慣性思維的推動下，借此要求增加機構(gòu)、擴編、追加經(jīng)費、甚至暗中尋租等行為使政府自身購買公共服務(wù)的動力非常不足。推進(jìn)這項改革必須有強制性的外部推動力。但從各地實踐看，只有江蘇、廣東出臺了公共服務(wù)的集中采購目錄，其他地區(qū)都是以單獨出臺政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄為依托，指導(dǎo)性目錄與強制執(zhí)行的集采目錄相比，效力明顯降低。筆者認(rèn)為，沒有將公共服務(wù)納入集采目錄的重要原因在于服務(wù)采購的法律含義不明確。政府購買服務(wù)屬于政府采購的范疇。2003年開始實行的《政府采購法》第2條對政府采購界定為：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”、“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。雖然法律定義并未明確為公眾提供的公共服務(wù)是否納入其中，但資金性質(zhì)和集中采購目錄決定了政府購買服務(wù)的廣闊空間，但政府采購法第22條規(guī)定的政府采購供應(yīng)商應(yīng)具備的條件包括獨立承擔(dān)民事責(zé)任能力、財務(wù)狀況、納稅和社保繳納等多個方面，實踐中提供公共服務(wù)的大量社會組織屬公益性的非法人機構(gòu)，并不具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，且按照《財政部和國稅總局對于非營利機構(gòu)免稅資格認(rèn)定有關(guān)問題的通知》，這些非營利機構(gòu)也沒有定期的納稅記錄。這實際上將社會組織排除在政府采購法規(guī)定的供應(yīng)商之外，因而政府采購法對服務(wù)采購的隱含意義具有局限性。

2.《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》存在實踐沖突

按照《政府采購法》的規(guī)定：“政府采購工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等”，“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》”。《招標(biāo)投標(biāo)法》中對工程建設(shè)項目包含的大型基礎(chǔ)設(shè)施、國有資金投資項目、國際援助項目三類內(nèi)容進(jìn)行了具體說明，同時規(guī)定三類項目的建設(shè)及與建設(shè)有關(guān)的設(shè)備材料采購等必須進(jìn)行公開招標(biāo)，但《政府采購法》并沒有明確規(guī)定“工程”是否包括與施工有關(guān)的貨物和服務(wù)，則該部分的采購是必須進(jìn)行公開招標(biāo)還是可以采用政府采購法規(guī)定的其他采購方式認(rèn)識有分歧。不但采購機構(gòu)面臨難題,行政主管部門監(jiān)管也存在問題。按政府采購法，財政性資金的工程采購由財政部門履行政府采購管理監(jiān)督職能。但按招投標(biāo)法，發(fā)改部門有權(quán)審定招標(biāo)方式，各建設(shè)、交通、水利、工信部等部門從事工程管理監(jiān)督和具體招標(biāo)職能。職能交叉重疊和監(jiān)管不明造成了工程領(lǐng)域商業(yè)腐敗久治不愈，成為我國政府采購的“軟肋”。在實踐操作中，兩法出現(xiàn)沖突的領(lǐng)域還有很多，信息披露渠道不一致、質(zhì)疑投訴規(guī)定不一致、非公開招標(biāo)的審批機關(guān)、自然人投標(biāo)資格及自主委托代理機構(gòu)的確定等都存在相左的方面。在政府購買服務(wù)實踐中涉及到大量市政設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等的建設(shè)和服務(wù)采購，隨著政府機構(gòu)簡政放權(quán)進(jìn)一步推進(jìn)，政府向市場購買的服務(wù)種類還將日趨多樣，需要大量資金投入。若僅依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，單一的公開招標(biāo)采購方式是難以滿足實際需求的，借鑒國際經(jīng)驗引入PPP等合作采購的模式將是必由之路，這些方式顯然游離于現(xiàn)行法律之外，修訂和完善法律迫在眉睫。

3.缺少推進(jìn)政府購買服務(wù)的頂層設(shè)計

在我國，中央政府決策對地方政府的傳導(dǎo)帶動作用是其他國家難以比擬的。各級政府行為的聯(lián)動疊加，更會放大服務(wù)購買對經(jīng)濟的拉動作用。但目前來看，中央層面尚沒有一個專業(yè)性、全局性、政策性、制度性的文件，缺少推進(jìn)政府購買服務(wù)的頂層設(shè)計。2014年4月底剛剛發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》(財庫[2014]37號)對完善服務(wù)項目政府采購工作的提出了一些總體要求，但缺少實質(zhì)舉措。相比而言，江蘇、廣東省已頒布公共服務(wù)集中采購目錄。安徽、吉林、廣西等地已制定實施辦法，中央層面如不能從建立服務(wù)集中采購目錄入手，強制各政府部門限權(quán)放權(quán)、向社會買服務(wù)，這項工作的推進(jìn)將舉步維艱。

(二)供給滯后于需求

根據(jù)《政府采購年鑒》的統(tǒng)計，《政府采購法》實施11年來，采購規(guī)模從2003年的1009萬元增長到2013年的1.6萬億元，其中服務(wù)類政府采購總量增長了12倍，但服務(wù)類采購占當(dāng)年采購總規(guī)模的比重卻僅從7.7%增長到7.8%，基本沒有變化，比貨物類和工程類規(guī)模占比分別低29.3%和45.5%。可見服務(wù)類采購的比重嚴(yán)重偏低。但對服務(wù)采購、特別是公共服務(wù)的需求規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過目前的采購規(guī)模。例如根據(jù)長沙市對殘障服務(wù)需求的統(tǒng)計，全市殘障人士31萬，但到2013年能享受到政府購買的殘障服務(wù)的人不足1/3，61.8%的殘障人士有就業(yè)需求，但政府的供給率僅有21.8%。2014年4月北京市民政局為了向流浪乞討人員中的精神病人、智障人員提供救助服務(wù)面向全市社會工作事務(wù)所購買8個專職社工崗位，每個崗位每年支付8萬元。該數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足北京市目前流浪乞討群體中需救助的人數(shù)。供給不足的主要原因在于：

1.承接服務(wù)的社會組織發(fā)育不足

我國目前在民政部門登記在冊的非營利組織約40萬家。但據(jù)統(tǒng)計，實際至少有300萬家。長期以來民政部門的前置審批政策和繁瑣程序使多數(shù)NPO只能以掛靠機構(gòu)和草根團(tuán)隊的形式存在。過度行政干預(yù)導(dǎo)致我國目前的社會組織獨立性差、功能不全、總量不足、人才不足、結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)分布不均衡。社會組織發(fā)展程度滯后，難以承接政府大規(guī)模的公共服務(wù)委托。2013年國采中心承擔(dān)了中央機關(guān)失能和半失能老人居家養(yǎng)老服務(wù)的采購，經(jīng)過向供應(yīng)商征集意見和專家論證發(fā)現(xiàn)，北京市場能夠承擔(dān)日100人次服務(wù)規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)只有1家，最終只能向財政部門申請單一來源方式采購。

2.政府職能轉(zhuǎn)型滯后

在我國存在著相當(dāng)一部分社會組織是由政府設(shè)立或倡導(dǎo)發(fā)起的，甚至有些非營利組織就是為承接政府職能而專門組建，社會組織并非獨立于政府之外。由于主體地位不獨立，體制內(nèi)的長期扶持使其未經(jīng)受過市場歷練，服務(wù)水平十分有限，參與市場競爭的能力大打折扣。由于政府職能轉(zhuǎn)移不到位、事業(yè)單位改革進(jìn)展緩慢等體制性原因，客觀上造成了供給主體的服務(wù)能力無法適應(yīng)市場需求的變化。

3.參與供給公共服務(wù)的企業(yè)動力不足

企業(yè)作為市場主體以營利為目的。目前政府購買的維持自身運轉(zhuǎn)的服務(wù)(如物業(yè)、印刷、車輛維修等)由于納入集中采購目錄多年，規(guī)模效應(yīng)顯現(xiàn)，企業(yè)參與的積極性很高。但為公眾提供的公共服務(wù)，由于其非競爭性和非排他性使得市場價格機制難以發(fā)揮作用，公共品的價格扭曲使企業(yè)盈利空間十分有限，因而供給動力不足。

(三)預(yù)算管理滯后于采購實際

目前政府購買自身運轉(zhuǎn)所需的服務(wù)項目大多已納入集采目錄，在各級政府的預(yù)算編制中，政府采購資金預(yù)算單列，但預(yù)算并不向社會公開，因而社會部門對政府購買服務(wù)的需求并不了解，購買服務(wù)向市場的開放程度不足，市場透明度和競爭度不夠，造成服務(wù)購買成本偏高，不利于財政資金節(jié)約。政府購買的公共服務(wù)目前尚未納入預(yù)算管理的范圍，各級政府向社會組織購買的服務(wù)資金來源不固定，隨意性較大。如江蘇無錫，政府購買公共服務(wù)金額占一般預(yù)算支出的比重僅為1.9%，占市政府采購總額的比重僅5.8%。預(yù)算管理體制滯后客觀上造成了政府購買服務(wù)的整體規(guī)模偏小和購買領(lǐng)域偏窄的問題。

(四)服務(wù)購買標(biāo)準(zhǔn)和采購流程缺乏規(guī)范可行的依據(jù)

在購買服務(wù)的過程中，政府對自己購買服務(wù)的必要性、購買服務(wù)的種類缺乏清晰的認(rèn)識和明確的標(biāo)準(zhǔn)，由于社會公共服務(wù)領(lǐng)域的資金回報率、成本核算、價格確定、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)等具有較強的專業(yè)性，政府對服務(wù)的需求不清晰勢必導(dǎo)致采購價格和服務(wù)的模糊，合同條文不明確不嚴(yán)謹(jǐn)，政府完成自身職能的程度也就無法度量。由于采購標(biāo)準(zhǔn)不明晰、采購流程不透明，也極易產(chǎn)生公眾對所購服務(wù)不了解、不信任、不接受的情況。

政府維持自身運轉(zhuǎn)的物業(yè)、會議、保險等服務(wù)屬于集中采購目錄規(guī)定的內(nèi)容，需交集中采購機構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定和流程執(zhí)行，有規(guī)范可行的依據(jù)。集采機構(gòu)通過協(xié)議供貨、定點采購的方式匯集采購規(guī)模。但諸如財務(wù)審計、醫(yī)療體檢、節(jié)能管理等服務(wù)雖不是集中采購范圍，卻是多數(shù)政府機構(gòu)都需要采購的常規(guī)內(nèi)容，從總體上看，各單位對這些服務(wù)的重復(fù)、頻繁、零散采購沒有形成規(guī)模效應(yīng)贏得優(yōu)惠價格。同時，政府購買公共服務(wù)的項目由于未納入集采目錄，各級政府部門自行采購沒有規(guī)范的流程，不是采用市場化程度更高的“招投標(biāo)”等方式，不乏私相授受、渾水摸魚的情況，設(shè)租尋租難以避免，由此帶來的服務(wù)質(zhì)量、費用合理性以及資金透明度要求也就無法保障。

(五)服務(wù)評價體系缺位

政府購買服務(wù)的效率和質(zhì)量直接影響到服務(wù)的有效供給和政府履職水平，但從我國實踐來看，對政府采購服務(wù)的評價主要局限在行政化檢查或監(jiān)督制度，缺乏獨立的監(jiān)督機構(gòu)，信息的真實性和競爭的公正性難以保證。現(xiàn)有體制對于公共服務(wù)的監(jiān)管權(quán)分散在為數(shù)眾多的政府部門手中，有的既是主管部門，原又與社會組織存在隸屬聯(lián)系，復(fù)雜的利益糾葛下，對購買服務(wù)的監(jiān)管和評價十分不力。已出臺績效評估的地區(qū)也往往缺少科學(xué)具體的考核指標(biāo)，已有的定量指標(biāo)多重視投入資金、人員、參與案例等方面，而對具體的實施效果、效益和效率評價不足。這極易導(dǎo)致購買公共服務(wù)的績效評估流于形式、沒有應(yīng)有的執(zhí)行力。

(六)集中采購機構(gòu)在政府購買服務(wù)中的作用未有效發(fā)揮

政府購買服務(wù)屬于政府采購的范疇，伴隨《政府采購法》的誕生而設(shè)立的政府集中采購機構(gòu)基于其非營利、準(zhǔn)行政組織的屬性，在承接政府向社會力量購買服務(wù)中具備天然優(yōu)勢，且在各地實踐中也積累了許多經(jīng)驗，理應(yīng)發(fā)揮更大作用。但現(xiàn)行法律對集采機構(gòu)的功能定位卻影響了其作用的發(fā)揮。

首先，集中采購機構(gòu)在法律上只是一個代理機構(gòu)。這決定了集采機構(gòu)對規(guī)避集采的行為沒有任何制約手段，在采購活動中處于相對被動的地位，大量規(guī)避采購的行為由此出現(xiàn)。

其次，集采機構(gòu)沒有對合同的履約監(jiān)督權(quán)。按現(xiàn)行規(guī)定，集采機構(gòu)只負(fù)責(zé)采購過程的組織，中標(biāo)后合同簽訂和驗收都由采購人進(jìn)行。政府購買服務(wù)項目的合同履約和績效評價尤為重要，集采機構(gòu)無法監(jiān)督合同的履約，則當(dāng)采購人有強烈的傾向性、在實踐中對不“滿意”的結(jié)果拒絕接受時，集采機構(gòu)無可奈何，最終損害的是作為服務(wù)對象的公眾的權(quán)益。

再次，集中采購機構(gòu)設(shè)置和隸屬關(guān)系多種多樣。《政府采購法》沒有明確規(guī)定集中采購機構(gòu)該如何設(shè)置、隸屬于誰、是否應(yīng)該有主管單位，導(dǎo)致各地集中采購機構(gòu)設(shè)置五花八門，因此集采機構(gòu)間缺乏有效的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、交流和培訓(xùn)機制，在行業(yè)規(guī)范、采購資源共享等方面都存在缺陷，影響了整體一致性和政府集中采購功能的發(fā)揮。

二、我國大力發(fā)展政府購買服務(wù)的主要對策

(一)建立和完善服務(wù)類集中采購目錄

1.完善現(xiàn)有集中采購目錄的服務(wù)品目

現(xiàn)行的中央和各地集中采購目錄中所含品目主要是維持機關(guān)自身運行的服務(wù)內(nèi)容，包括會議服務(wù)、物業(yè)服務(wù)、印刷服務(wù)、汽車維修、保險等，不含公共服務(wù)，且關(guān)于機關(guān)自身運行和職能履行的服務(wù)內(nèi)容很不完善。如公車租賃、云計算服務(wù)、會計審計、餐飲服務(wù)等需求普遍、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、采購頻繁的通用服務(wù)具備納入集采目錄的基礎(chǔ)。同時，現(xiàn)行的中央單位部門集中采購目錄99%的品目是貨物，僅有海關(guān)的緝私船艇維修、稅務(wù)總局的發(fā)票稅票印制、人民銀行的社會中介機構(gòu)審計和質(zhì)檢總局的軟件運維服務(wù)四個服務(wù)類品目，這與各部門服務(wù)類采購實際相去甚遠(yuǎn)。以民政部為例，每年大量財政資金撥付用于救災(zāi)救援、養(yǎng)老、康復(fù)、助殘、培訓(xùn)等公共服務(wù)上，上述部分內(nèi)容實際可以歸入部門集中采購的范圍。

2.建立不同層級的公共服務(wù)集中采購目錄

將公共服務(wù)列入集中采購目錄是政府購買服務(wù)的關(guān)鍵所在，是各級政府轉(zhuǎn)變職能的強制推動力。建立公共服務(wù)集中采購目錄，應(yīng)將服務(wù)購買活動聚焦于公共服務(wù)職能履行，將服務(wù)購買范圍明晰為具體預(yù)算科目框架，確保公共財政資金切實用于公眾受益項目，防止公共性流失與外部性問題產(chǎn)生。但分稅制體制下，公共服務(wù)集中采購目錄的制定從中央到地方無法做到整齊劃一,在建立不同層級的公共服務(wù)集中采購目錄時應(yīng)理順以下關(guān)系：

一是中央和地方的關(guān)系。首先，中央應(yīng)盡快出臺關(guān)于政府購買服務(wù)的實施辦法等政策性的文件，確定政府購買服務(wù)的財政預(yù)算、資金管理、采購方式、操作規(guī)程以及績效評價等基本內(nèi)容。目前各地都在探索實施購買服務(wù)，但如何開展還面臨許多現(xiàn)實問題，迫切需要中央制定和發(fā)布可操作的指導(dǎo)性政策。其次，地方目錄應(yīng)在基本公共服務(wù)基礎(chǔ)上依據(jù)地方特點有所側(cè)重和細(xì)化。中央層面公共服務(wù)的集中采購不會像地方層面那樣具體和細(xì)微，因而目錄的制定可聚焦于社會公眾需求的基本公共服務(wù)，確保購買的服務(wù)是為絕大多數(shù)老百姓利益服務(wù)，而不只是針對單一個體孤立設(shè)置。但具體到不同省市，則可以在公共服務(wù)集中采購目錄設(shè)定的基礎(chǔ)上有所側(cè)重，如為一定區(qū)域內(nèi)數(shù)量較多的留守兒童、失能老人等特殊群體設(shè)置醫(yī)療、教育等服務(wù)內(nèi)容。再次，中央和地方公共服務(wù)購買目錄的確定應(yīng)遵循財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則。按照權(quán)責(zé)利一致原則，中央和地方分工協(xié)作、各有側(cè)重履行服務(wù)職能，避免出現(xiàn)中央規(guī)定公共服務(wù)支出水平，強制增加地方支出項目，卻無足夠配套資金的“上級買單，下級出錢”現(xiàn)象。目錄制定應(yīng)給地方統(tǒng)籌服務(wù)購買留足空間和余地，處理好這一關(guān)系還需依托于財稅體制改革的整體推進(jìn)。

二是集中采購與分散采購的關(guān)系。應(yīng)將各部門通用性服務(wù)歸入交集采機構(gòu)執(zhí)行的集中采購目錄中，將各部門專業(yè)性服務(wù)納入部門集中采購目錄，其他零散特殊的服務(wù)可以由各單位分散采購。

三是公共服務(wù)與依法行政的關(guān)系。涉及行政相對人的服務(wù)性、事務(wù)性、技術(shù)性、專業(yè)性以及柔性管理工作可納入公共服務(wù)采購目錄，而行政許可、行政強制、行政處罰等管理職能必須由行政機關(guān)自身履行，未經(jīng)法律授權(quán)、不得將管理事項列入采購目錄。避免出現(xiàn)“分內(nèi)工作向外包”、“責(zé)任轉(zhuǎn)嫁社會”的懶政現(xiàn)象。

3.建立采購目錄的需求調(diào)查、論證和動態(tài)調(diào)整機制

“以人為本”是政府購買服務(wù)的根本出發(fā)點和落腳點。若僅把工作重點聚焦于購買過程，未有效地對社會公眾需求進(jìn)行調(diào)查和分析，容易出現(xiàn)購買的服務(wù)與社會公眾需求的脫節(jié)。開展政府購買服務(wù)，不能“閉門造車”，應(yīng)科學(xué)決策優(yōu)先購買次序，并隨市場變化動態(tài)調(diào)整。

第一，建立需求調(diào)查和論證機制

首先，可將公眾服務(wù)需求調(diào)查與評估納入政府購買服務(wù)的固定流程，作為購買服務(wù)的先決環(huán)節(jié)，提前收集最普遍、最重要、最迫切、最敏感的社會公眾需求信息并予以輕重緩急評定。其次，可結(jié)合行風(fēng)評議等現(xiàn)有公共管理績效評估，重點針對群眾不滿意、問題突出、打分不高、人手不足的公共服務(wù)領(lǐng)域開展政府購買服務(wù)。再次，在基本信息缺乏或失真情形下，可綜合采用多種方式，例如設(shè)計問卷調(diào)查、委托專業(yè)調(diào)查機構(gòu)或科研院所調(diào)查，或?qū)⒐娦枨笞鳛閷ｍ椪n題予以系統(tǒng)梳理和階梯處理。最后，調(diào)查獲得的備選項目必須經(jīng)過專家和群眾的充分論證，確保“雪中送碳”而非“錦上添花”。北京市購買公共服務(wù)的第一步就是服務(wù)提供者通過“北京市社會組織公共服務(wù)平臺”進(jìn)行項目申報，然后由社會組織領(lǐng)域的專家、學(xué)者組成的項目評審委員會對政府購買服務(wù)項目審核和論證。論證確定后，通過北京社會組織公共服務(wù)平臺網(wǎng)站進(jìn)行公示，接受群眾評議和監(jiān)督。經(jīng)過上述環(huán)節(jié)后，再確定購買哪些項目。

第二，建立動態(tài)調(diào)整機制

服務(wù)采購目錄的制定并非一成不變。市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，靜態(tài)化的服務(wù)難以滿足多元化、個性化、發(fā)展性的服務(wù)需求。動態(tài)調(diào)整的原則：一是適應(yīng)群眾不斷變化的需求，依群眾所需適時增減;二是與政府不斷推動的機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合，以購買服務(wù)促簡政放權(quán);三是與地方經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)程匹配，依財政能力變化擴大或縮小購買范圍;四是與社會組織、企業(yè)、機構(gòu)等服務(wù)供應(yīng)主體的發(fā)展水平相適應(yīng);五是根據(jù)服務(wù)項目可操作的難易程度進(jìn)行取舍或漸進(jìn)式選擇。

(二)完善政府購買服務(wù)的法律體系

1.完善《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》

一是豐富服務(wù)購買內(nèi)容和方式。前文已釋《政府采購法》隱含的服務(wù)內(nèi)容并不包含公共服務(wù)。借助《政府采購法實施條例》的制定，應(yīng)把公共服務(wù)納入服務(wù)采購的內(nèi)容;供應(yīng)商主體資格的界定應(yīng)采用更具包容性的描述，把提供公共服務(wù)的大量社會組織納入進(jìn)來。目前法定的政府采購方式主要有公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、詢價和單一來源。對于內(nèi)涵和外延不斷擴大的公共服務(wù)，以上幾種方式難以滿足潛在需求。借《政府采購法實施條例》的出臺，應(yīng)超越原有模式，使政府購買服務(wù)的行為更具現(xiàn)實操作性：對于標(biāo)準(zhǔn)清晰明確的公共服務(wù)可以采用公開招標(biāo)等競爭性采購方式;對融資平臺高的工程建設(shè)類服務(wù)可以采用PPP戰(zhàn)略合作方式，包括BOT(建設(shè)—經(jīng)營—移交)、BOO(建設(shè)—擁有—經(jīng)營)、PFI(私人融資，政府特許經(jīng)營)等;對市場競爭不充分的領(lǐng)域可以通過發(fā)放消費券、補貼券、直接投入等辦法，創(chuàng)新公共服務(wù)購買方式。

二是理順“兩法”邊界。通過《政府采購法實施條例》的制定理清“兩法”在采購范圍、采購方式和監(jiān)管主體上的界限，確保政府采購涉及民生服務(wù)的工程類項目在各個采購和執(zhí)行環(huán)節(jié)有法可依。

2.建立政府購買服務(wù)的預(yù)算管理制度

正在修訂的新《預(yù)算法》最早有望在今年8月的四審中通過，這將助力我國現(xiàn)代預(yù)算制度的建立。而現(xiàn)代預(yù)算制度正是以推進(jìn)預(yù)算公開、建立透明的預(yù)算制度為核心，這與政府購買服務(wù)所要求的從立項、預(yù)算編制、執(zhí)行到監(jiān)督和績效評估的全程公開將更加契合。按照改進(jìn)預(yù)算管理制度的要求，各級財政應(yīng)統(tǒng)籌安排政府購買服務(wù)資金，由原先的資產(chǎn)購置向服務(wù)購買轉(zhuǎn)移，資金預(yù)算經(jīng)同級人大批準(zhǔn)后與公共服務(wù)細(xì)化目錄一同向社會公布，為后續(xù)的服務(wù)采購做好準(zhǔn)備。購買服務(wù)資金列入部門預(yù)算，實行國庫統(tǒng)一支付，采購計劃與預(yù)算編制、支付進(jìn)度與績效評估嚴(yán)密結(jié)合，推進(jìn)政府購買服務(wù)的規(guī)范、有效地實施。

(三)培育政府購買服務(wù)的社會力量

我國的公共服務(wù)供給與國外的重要差異就是社會組織角色的缺失，對于龐大的人口數(shù)量和公共服務(wù)缺口，社會力量急需發(fā)展壯大。

1.放寬非營利組織準(zhǔn)入

近年來，針對社會組織登記難的問題，深圳、廣東、成都、北京等地已相繼出臺文件，取消業(yè)務(wù)主管單位前置審批。直接登記備案是必然趨勢，這一改革做法可以進(jìn)一步推廣。參照公司登記的方法，對非營利組織實行分類登記管理。同時推進(jìn)社會組織與政府脫鉤，加強社會組織誠信和自律建設(shè)，規(guī)范從業(yè)行為，承擔(dān)社會責(zé)任。合理明確政府和非營利組織在社會公共事務(wù)分擔(dān)上的責(zé)任邊界，推動政府購買服務(wù)向深度和廣度發(fā)展。

2. 同步推進(jìn)服務(wù)購買和事業(yè)單位改革

2014年7月1日正式施行《事業(yè)單位人事管理條例》標(biāo)志著我國事業(yè)單位改革進(jìn)入實質(zhì)階段。借助事業(yè)單位改革的推進(jìn)，實現(xiàn)部分承載服務(wù)職能的事業(yè)單位與原政府隸屬部門的監(jiān)管權(quán)、所有權(quán)分離，同時削減已向社會組織或企業(yè)轉(zhuǎn)移職能的事業(yè)單位編制和人員編制，為形成多層次、多樣化的政府購買服務(wù)體制奠定競爭的基礎(chǔ)。

3.引導(dǎo)社會資金流入公共服務(wù)領(lǐng)域

公共服務(wù)領(lǐng)域的市場價格機制難以發(fā)揮作用造成了私營部門不愿涉足。但在當(dāng)前政府部門基本公共服務(wù)均等化的職能還未實現(xiàn)、社會組織發(fā)育緩慢的情況下，必須設(shè)立激勵機制引導(dǎo)私營部門的資金和人員向這一領(lǐng)域流動。通過公私合作利益共享、補貼制度、稅收減免等措施吸引社會力量參與。今年4月23日國務(wù)院常務(wù)會議確定了鐵路、港口等80個項目向社會資本開放，下一步還將推動公用事業(yè)等領(lǐng)域向社會資本開放，這將有力引導(dǎo)社會資金向公共服務(wù)領(lǐng)域的流動。

(四)建立競爭性為主導(dǎo)的服務(wù)采購機制

黨的十八屆三中全會指出，“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用”，政府購買服務(wù)的深意正在于此。在購買服務(wù)的過程中，打破壟斷，引入充分的市場競爭，使公共服務(wù)回歸合理價格，服務(wù)質(zhì)量在競爭中不斷提升，才能順利達(dá)到提高財政資金使用效率的目的。針對軟、硬兩種服務(wù)的不同特點，可以依托不同的主體采取不同的方式進(jìn)行采購。

1.質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)明晰的硬服務(wù)通過競爭性方式采購

對于采購量大、頻繁的服務(wù)內(nèi)容，實行集中采購，形成規(guī)模效應(yīng)。采購機構(gòu)可以通過公開征求意見、項目論證等方式確定可量化的評價指標(biāo)體系，依據(jù)公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判等法定的政府采購方式購買。采購頻次不多，但采購內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)明確的服務(wù)，采購人可以委托集采機構(gòu)或社會代理機構(gòu)按照法定的政府采購方式購買。

2.內(nèi)容明確的軟服務(wù)推廣消費券方式采購

對于由受益主體的主觀感受衡量的軟服務(wù)，如養(yǎng)老、護(hù)理、心理輔助等，如市場上有大量服務(wù)提供者，競爭充分，可以采用向受益群體發(fā)放購買憑證的方式直接補貼消費者，如政府發(fā)放養(yǎng)老券購買養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)放教育券加強流動人口教育培訓(xùn)等。由消費者面向市場尋找、選擇自己需要的服務(wù)供應(yīng)商，這可以適應(yīng)特定群體的個體化差異、最大限度的降低采購和管理成本，消費者作為市場主體會從自身利益最大化的前提出發(fā)進(jìn)行分散決策。如市場上缺乏充分的軟服務(wù)供應(yīng)商，政府可以按照規(guī)定的審批程序、通過單一來源的方式直接定向購買。但同時，也應(yīng)承擔(dān)起培育市場的責(zé)任，通過政策扶持、適當(dāng)補貼，鼓勵公益性機構(gòu)承擔(dān)起部分職能。假以時日，根據(jù)“需求引致供給”的經(jīng)濟學(xué)原理，創(chuàng)造出其本身的供給市場。

3.需求不明晰的服務(wù)依托專業(yè)力量、創(chuàng)新采購方式

如為需求不明晰的一般小型項目，可通過行業(yè)協(xié)會征集意見、組織專家論證，進(jìn)行合理的成本核算，實行定價招標(biāo)選服務(wù)的方式，真正買到物有所值的服務(wù)內(nèi)容。對于規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)不明確、采購需求暫不明晰、評審標(biāo)準(zhǔn)難擬定的復(fù)雜大型項目，可借鑒歐美國家經(jīng)驗，通過PPP合作模式采購。如大型基礎(chǔ)設(shè)施投入資金量巨大、周期長，公私合作可以調(diào)動民間資本的積極性，建立政府與企業(yè)市場主體的利益共享機制，并最終使社會公眾受益。國務(wù)院常務(wù)會議確定開放社會資本的80個項目中，明確了鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)營運，這是國家在鼓勵服務(wù)購買方式創(chuàng)新方面的積極信號。

(五)加強政府購買服務(wù)的監(jiān)察評估

1.建立科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)與評估方法

政府購買公共服務(wù)應(yīng)始終強調(diào)以民為本，以公共利益為導(dǎo)向。在評估過程中，不僅要重視政府主管部門的評估，服務(wù)對象的評估，而且要引入包含專家評審委員會、專業(yè)評審機構(gòu)和社會公眾的第三方評估機制，同時借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，利用信息技術(shù)建立起評估數(shù)據(jù)庫，便于公眾對整個購買過程更加及時、透明的進(jìn)行監(jiān)督。

2.建立服務(wù)項目實施的動態(tài)監(jiān)管體系

服務(wù)項目的申請、評審、立項、招標(biāo)、訂約、實施、調(diào)整、結(jié)項、評估、反饋等一系列環(huán)節(jié)都要有動態(tài)的管理辦法和相應(yīng)的監(jiān)督部門，對出現(xiàn)的問題及時研究、反饋和改進(jìn)，將不利后果降到最低，對項目運作過程中的失職行為追究責(zé)任。

3. 政府購買服務(wù)的績效考核應(yīng)納入政府履職的績效考核，進(jìn)而影響到官員的績效考核

政府和官員的績效評估本就是一個公民導(dǎo)向的管理工具，把百姓對公共服務(wù)的評價真正反映到政府和官員的評價中，才能體現(xiàn)考核的公信力，也才能進(jìn)一步督促政府和官員建立更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給體系，形成持久的良性循環(huán)。

三、充分發(fā)揮集中采購機構(gòu)在政府購買服務(wù)中的作用

(一)集中采購機構(gòu)在政府購買服務(wù)中具備無可比擬的優(yōu)勢

1.集采機構(gòu)是不以營利為目的的準(zhǔn)行政組織

《政府采購法》規(guī)定“集中采購機構(gòu)是非營利事業(yè)法人”、“集中采購機構(gòu)進(jìn)行政府采購活動，應(yīng)當(dāng)符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求”。集中采購機構(gòu)是政府采購活動組織的重要主體，在落實國家政策、實現(xiàn)政府采購核心價值等方面不可替代，其機構(gòu)的非營利性和人員的公職屬性有力維護(hù)和保證著政府采購各方面目標(biāo)規(guī)范實現(xiàn)。集中采購活動不是單純的招投標(biāo)，還包括前期采購需求計劃的匯總整合、制定采購操作規(guī)程、集中采購人員培訓(xùn)、履約監(jiān)管、采購效益評估分析等，這些職能是一個有機整體，環(huán)環(huán)相扣。政府購買服務(wù)也并不是一個單純的購買過程，公共服務(wù)的專業(yè)性、不可分割性和稀缺性決定了購買的前期論證和事后評估同樣重要。集采機構(gòu)恰能發(fā)揮職責(zé)優(yōu)勢，有力保障采購質(zhì)量。

2. 集采機構(gòu)承擔(dān)重要的政策功能

《政府采購法》規(guī)定了“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展”等。實踐中，集中采購機構(gòu)不僅在調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、保就業(yè)的宏觀經(jīng)濟政策落實中發(fā)揮一定作用，在具體的產(chǎn)業(yè)政策中也發(fā)揮著導(dǎo)向和促進(jìn)作用，如推廣正版軟件、采購節(jié)能清單產(chǎn)品中突出政策導(dǎo)向，對自主知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品和服務(wù)實行加分，對小微企業(yè)實行價格扣除、扶持中小企業(yè)發(fā)展，鮮明體現(xiàn)了其有別于一般社會代理機構(gòu)的公有性、政策性和強制性。法律賦予了集采機構(gòu)落實國家政策的任務(wù)，集采機構(gòu)在推進(jìn)政府購買服務(wù)方面也承擔(dān)著義不容辭的責(zé)任。

3. 集采機構(gòu)已逐步積累起購買服務(wù)的實踐經(jīng)驗

近年來，集采機構(gòu)在推進(jìn)購買服務(wù)方面有諸多案例。2013年至今，我中心已陸續(xù)接受居家養(yǎng)老、醫(yī)療體檢、車輛租賃等多個服務(wù)類項目的采購。2013年山西省政府采購中心統(tǒng)一組織了山西省行政村街道亮化工程的政府采購工作。太陽能路燈采購和安裝點亮了17608個行政村的街道，總預(yù)算投資20億元，節(jié)約資金1.22億元，節(jié)支率達(dá)6.13%。許多地區(qū)的集采機構(gòu)已實施采購中小學(xué)教材、養(yǎng)老助殘服務(wù)、藥品和醫(yī)療服務(wù)等公益民生項目，執(zhí)行效果好、群眾滿意度高，集中采購機構(gòu)在推進(jìn)政府購買服務(wù)方面已經(jīng)具備一定的實踐經(jīng)驗。

(二)實現(xiàn)集中采購機構(gòu)責(zé)權(quán)匹配，更好地發(fā)揮在政府購買服務(wù)中的作用

1.明確集采機構(gòu)的法定職能

《政府采購法實施條例》醞釀已久，借助實施條例的出臺，準(zhǔn)確定位集中采購機構(gòu)，站在推動政府采購事業(yè)發(fā)展的全局高度，進(jìn)一步明確集中采購機構(gòu)的法定職能，賦予與其執(zhí)行功能相應(yīng)的管理權(quán)，對政府購買服務(wù)的推進(jìn)具有重要作用。財政監(jiān)督管理部門與集中采購機構(gòu)不僅是采購業(yè)務(wù)主管、政策指導(dǎo)、工作監(jiān)督的關(guān)系，監(jiān)管與操作的關(guān)系，更是政府采購工作鏈條中不可分離的兩個環(huán)節(jié)。集中采購工作的生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)、政府購買服務(wù)能否順利有效的推進(jìn)，與集采機構(gòu)和財政部門間能否建立合理分工、權(quán)責(zé)相應(yīng)的關(guān)系息息相關(guān)。因此，應(yīng)進(jìn)一步理順集中采購機構(gòu)與財政部門的職責(zé)關(guān)系，賦予集中采購機構(gòu)與其執(zhí)行功能相應(yīng)的管理權(quán)，如對投標(biāo)人、評審專家的違規(guī)行為的監(jiān)督處理權(quán)、后期合同履約的監(jiān)督權(quán)等，給予集采機構(gòu)更充分的履職空間。

2. 賦予集中采購機構(gòu)參與政府采購目錄制定的職責(zé)

集中采購目錄如不能有效體現(xiàn)政策功能導(dǎo)向，這些重大政策的落實就只能依靠一般社會中介機構(gòu)來實現(xiàn)，其合理性和可能性值得商榷。集中采購機構(gòu)作為采購工作的具體執(zhí)行方，掌握第一手的采購資料和信息，如國采中心近兩年就組織過老年居家養(yǎng)老服務(wù)、體檢、醫(yī)療保險等多個類別的服務(wù)項目采購，并對公車租賃、會計審計、云計算服務(wù)等反映較多的服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行過多次問卷調(diào)查和座談走訪，這些操作經(jīng)驗使集采機構(gòu)能夠?qū)Σ煌?wù)的市場情況和采購單位的使用特點進(jìn)行深入的調(diào)研和分析，哪些類型的服務(wù)項目屬于需求迫切、標(biāo)準(zhǔn)一致、更適合納入集中采購目錄做出準(zhǔn)確合理的判斷，應(yīng)發(fā)揮優(yōu)勢參與到集中采購目錄、特別是公共服務(wù)集中采購目錄的制定中來。

四、結(jié)語

我國現(xiàn)階段推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)還存在法律滯后于實踐、服務(wù)供給滯后于需求、預(yù)算管理體制滯后于采購實際以及集采機構(gòu)缺位等現(xiàn)實問題。借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，我們還需在建立健全政府購買服務(wù)的法律、建立和完善公共服務(wù)集中采購目錄和建立競爭性為主導(dǎo)的服務(wù)購買體系上尋求突破，同時輔以行之有效的服務(wù)評價監(jiān)督體系以充分保證服務(wù)質(zhì)量。應(yīng)該看到，政府向社會力量購買服務(wù)是一項“牽一發(fā)而動全身”的改革，是實現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的創(chuàng)新之舉。推進(jìn)政府購買服務(wù)并促成可持續(xù)發(fā)展的機制還需解決一些基礎(chǔ)性問題，包括轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開;改革財稅體制，建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度、調(diào)整中央和地方財政關(guān)系、合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任;推進(jìn)事業(yè)單位分類改革、改進(jìn)政府對社會公益事業(yè)的投入模式等宏觀和微觀改革舉措，而這有賴于整個政治、經(jīng)濟和社會體制改革的逐步深入而共同推進(jìn)。

Research on Government Purchasing Services from Society

Wang LidaFang Ning

[Abstract]Promoting government purchasing services from society is a key work for accelerating the transformation of government functions, improving the governance capability, as well as promoting the comprehensive reform. However, in the current stage of social development of China, government purchasing services faces many obstacles, and needs to be perfected by a series of external systems. This paper analyzes the situations, problems and causes of government purchasing services in China, and puts forward the countermeasures, including amplifying the legal system, establishing a centralized public service purchasing directory, and setting up a competitive purchasing and supervision system.

[Key words]government procurement，public services，centralized purchasing

[Authors]Wang Lida is Director of the Procurement Center of the Central Government Offices; Fang Ning is Section Chief of the Procurement Center of the Central Government Offices. Beijing 100035