人口激增引爆一線城市“大城市病” 城市承載力逼近極限

人口激增引爆一線城市“大城市病” 城市承載力逼近極限

交通擁擠、空氣污染、公共服務(wù)不足……隨著城市人口快速增長(zhǎng)，北上廣等地的“大城市病”日益突出，城市承載力已經(jīng)接近極限。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研了解到，近些年北上廣幾個(gè)特大城市持續(xù)快速發(fā)展，對(duì)城市的資源環(huán)境、公共服務(wù)能力、可持續(xù)發(fā)展形成巨大壓力。盡管各地都明確了人口控制政策、采取了諸多措施，但受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力、管理體制不順、功能疏解難度大等因素，實(shí)現(xiàn)控制人口規(guī)模的目標(biāo)面臨諸多難題。

北上廣等大城市承載力逼近極限

龐大的人口規(guī)模，讓大城市像一個(gè)氣喘吁吁的“肥胖癥”患者，“負(fù)債累累”導(dǎo)致難以正常行走。

隨著人口急劇增長(zhǎng)，北上廣等特大城市人口與資源環(huán)境的矛盾凸顯，交通擁擠、空氣污染、公共服務(wù)不足等“大城市病”日益突出，城市承載力已經(jīng)接近極限。

數(shù)據(jù)顯示，北京市機(jī)動(dòng)車(chē)已超過(guò)500萬(wàn)輛，上海、廣州等多個(gè)城市超過(guò)200萬(wàn)輛，車(chē)輛的增加加劇了交通擁堵。在北京，全市目前年用水量缺口近三分之二，不得不依靠超采地下水、從外省調(diào)水“解渴”。暑期北京城區(qū)日供水量逐漸上升，北京市自來(lái)水集團(tuán)預(yù)測(cè)，今夏城區(qū)日供水量將達(dá)到310萬(wàn)立方米至315萬(wàn)立方米，接近318萬(wàn)立方米的日供水能力極限。

在廣州，去年不少生源密集地小學(xué)學(xué)位緊張、“僧多粥少”，其主要原因是當(dāng)年出生的流動(dòng)人口增幅超過(guò)20％。由于人口多，廣州一天要處理1．4萬(wàn)噸垃圾，主城區(qū)要處理9700多噸垃圾，1天要處理污水465萬(wàn)噸。

龐大的人口規(guī)模，讓大城市像一個(gè)氣喘吁吁的“肥胖癥”患者，“負(fù)債累累”導(dǎo)致難以正常行走。為了控制人口規(guī)模，北上廣等特大城市均采取了一系列措施：

———“積分”進(jìn)城，規(guī)范外來(lái)人口落戶(hù)。早在2010年，廣東便實(shí)施流動(dòng)人口辦居住證及積分入戶(hù)制，截至今年7月底，已發(fā)放4872萬(wàn)張居住證，涵蓋公交、小額消費(fèi)、金融等多種功能。上海于2013年6月印發(fā)《上海市居住證積分管理試行辦法》。

———功能疏解。一是在郊區(qū)建設(shè)城市“副中心”，二是將部分產(chǎn)業(yè)遷移至周邊省市。在北京，大紅門(mén)服裝市場(chǎng)已經(jīng)確定外遷河北白溝，白溝大紅門(mén)國(guó)際服裝城一期將于9月底試營(yíng)業(yè)。廣州積極建設(shè)城市副中心，促進(jìn)人口逐步向兩個(gè)新城區(qū)和三個(gè)副中心集聚。如今老城區(qū)周邊的新區(qū)都已覆蓋地鐵公交，完善與毗鄰城市的交通接駁，醫(yī)院、學(xué)校也在配套完善中。

———規(guī)范社會(huì)管理。北京、上海等城市均在推進(jìn)打擊黑車(chē)、拆除違建、打擊群租等工作，在提升社會(huì)治安的同時(shí)，也增加了無(wú)固定工作、無(wú)合理居所的外來(lái)人口的生活成本，對(duì)控制外來(lái)人口也起到一定作用。

北上廣每年增加一個(gè)中小城市人口量

在北京、上海、廣州等特大城市，每年增加的常住人口數(shù)量達(dá)到四五十萬(wàn)人，相當(dāng)于一個(gè)中小城市的規(guī)模。有專(zhuān)家表示，北京目前常住人口已是1986年的兩倍多，相當(dāng)于“26年長(zhǎng)出一個(gè)北京城”。

根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020）》，人口在300萬(wàn)至500萬(wàn)之間的為大城市，城區(qū)人口500萬(wàn)以上的算是特大城市。截至2010年，人口在500萬(wàn)至1000萬(wàn)之間的中國(guó)城市達(dá)到10個(gè)，1000萬(wàn)以上的城市有6個(gè)。記者了解到，在北京、上海、廣州等特大城市，每年增加的常住人口數(shù)量達(dá)到四五十萬(wàn)人，相當(dāng)于一個(gè)中小城市的規(guī)模。

近十多年來(lái)，北京的常住人口以每年近60萬(wàn)人的速度持續(xù)增長(zhǎng)，近兩三年增速略有所放緩。2013年，北京市常住人口2114．8萬(wàn)人，較2012年增加45．5萬(wàn)人，增長(zhǎng)2．2％。有專(zhuān)家表示，北京目前常住人口已是1986年的兩倍多，相當(dāng)于“26年長(zhǎng)出一個(gè)北京城”。

其中，外來(lái)人口是新增常住人口的主力。2013年，北京市常住外來(lái)人口802．7萬(wàn)人，占比38％，同比增長(zhǎng)3．7％，新增外來(lái)人口占當(dāng)年新增常住人口的63．5％?！笆濉钡那叭?，全市常住外來(lái)人口增長(zhǎng)98萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)4．4％，占全市新增常住人口的64．1％。

記者從上海社會(huì)科學(xué)院了解到，1993年到2012年，上海常住人口從1381萬(wàn)增加到2380萬(wàn)，平均每年新增52．6萬(wàn)，年均增長(zhǎng)2．9％。2013年，上海常住人口突破2400萬(wàn)大關(guān)，達(dá)到2415．15萬(wàn)人，比上年增加34．72萬(wàn)人，其中外來(lái)常住人口990．01萬(wàn)人，占比41％，較上年增加29．77萬(wàn)人。

在廣州，情況也不容樂(lè)觀。2013年末，常住人口1292．68萬(wàn)人，其中，戶(hù)籍人口832．31萬(wàn)人。這比2012年第六次人口普查時(shí)的1260萬(wàn)人增長(zhǎng)了約32萬(wàn)人，從2000年到2012年間，廣州常住人口每年增長(zhǎng)達(dá)43萬(wàn)。

據(jù)預(yù)測(cè)，如不采取有效調(diào)控措施，2020年上海常住人口將超過(guò)《上海市主體功能區(qū)規(guī)劃》中全市常住人口總量2650萬(wàn)的人口規(guī)劃目標(biāo)，2030年將達(dá)3000萬(wàn)人左右。

遏制人口過(guò)快增長(zhǎng)面臨諸多瓶頸

各地仍存在ＧＤＰ思維慣性，擔(dān)心產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩、稅收減少、失業(yè)等問(wèn)題。一些高耗能、勞動(dòng)密集型的“納稅大戶(hù)”本不適合在大城市發(fā)展，但是，地方政府為了自身利益，轉(zhuǎn)移或外遷的難度很大。

記者在北上廣調(diào)研了解到，盡管各地采取了一系列控制人口過(guò)快增長(zhǎng)的措施，人口增速有所趨緩，但是絕對(duì)數(shù)量仍然大幅增加，對(duì)城市健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展造成巨大壓力。目前，人口規(guī)模控制工作面臨多重阻力。

一是人口管理體制不順，多方合力尚未形成。據(jù)了解，上海在2008年成立了市人口綜合管理和服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市公安局，成員單位有25家，但各部門(mén)各自為政、工作機(jī)制不暢。目前，居住證登記與信息匯集系統(tǒng)化程度較低，信息合建共享機(jī)制不夠順暢是重要原因。

二是“ＧＤＰ思維”下“以業(yè)控人”推進(jìn)力度不足。記者發(fā)現(xiàn)，各地仍存在ＧＤＰ思維慣性，擔(dān)心產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩、稅收減少、失業(yè)等問(wèn)題。一些高耗能、勞動(dòng)密集型的“納稅大戶(hù)”本不適合在大城市發(fā)展，但是，地方政府為了自身利益，轉(zhuǎn)移或外遷的難度很大。

三是相關(guān)政策不到位，“以房控人”政策力度不夠。比如，上海在2011年7月頒布的《上海市居住房屋租賃管理實(shí)施辦法》對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民房屋出租缺乏具體政策，對(duì)“非改居”的廠房出租沒(méi)有明確規(guī)定。雖然規(guī)定了違章建筑及危險(xiǎn)房屋不得用于出租，以及租住人均面積不得低于5平方米，不得分隔搭建后出租等，但執(zhí)行過(guò)程中卻由于各部門(mén)分工不明確等原因執(zhí)行力度不足。

四是“單獨(dú)兩孩”等政策給人口控制帶來(lái)新壓力。據(jù)北京市衛(wèi)生計(jì)生委測(cè)算，政策放開(kāi)后平均前5年每年將新增5．42萬(wàn)人左右，此后每年新增約4萬(wàn)人左右?！皢为?dú)兩孩”政策實(shí)施將使城六區(qū)人口服務(wù)管理壓力加大，也使幼兒園、小學(xué)配置更趨緊張。

以產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)引導(dǎo)人口分流

專(zhuān)家表示，特大城市人口膨脹根源在于產(chǎn)業(yè)和功能過(guò)度聚集，因此有必要對(duì)特大城市功能和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行疏解，主動(dòng)舍棄犧牲一些產(chǎn)業(yè)，“掉一些肉”，以經(jīng)濟(jì)“減負(fù)”為人口減壓。

記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，北上廣等大城市吸引的新增外來(lái)人口中，大部分集中于勞動(dòng)生產(chǎn)率較低的行業(yè)，不符合大城市的定位。根據(jù)2012年第六次人口普查統(tǒng)計(jì)，在北京市，就業(yè)以外來(lái)人口為主的行業(yè)主要是居民服務(wù)業(yè)、住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)，在這些行業(yè)，外來(lái)人口占就業(yè)人口的比例分別為75％、73％、68％、63％、52％。2013年底，在全市登記流動(dòng)人口中，服務(wù)性行業(yè)中流動(dòng)人口比重超過(guò)70％。

在上海、廣州等城市，也存在類(lèi)似情況，對(duì)此，北京市發(fā)展改革委主任張建東表示，大城市應(yīng)以產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)引導(dǎo)人口疏導(dǎo)。今年上半年，北京市已就地淘汰一批不符合城市功能定位的存量產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了213家污染企業(yè)停產(chǎn)退出，完成全年任務(wù)的71％。

專(zhuān)家表示，特大城市人口膨脹根源在于產(chǎn)業(yè)和功能過(guò)度聚集，因此有必要對(duì)特大城市功能和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行疏解，主動(dòng)舍棄犧牲一些產(chǎn)業(yè)，“掉一些肉”，以經(jīng)濟(jì)“減負(fù)”為人口減壓。

北京市政協(xié)調(diào)研組建議，要明確產(chǎn)業(yè)和功能疏解對(duì)象，以扼制“高污染、高耗水、高耗能”為目標(biāo)，加快清退一般性產(chǎn)業(yè)；以控制人口為目標(biāo)，疏解區(qū)域性物流基地和專(zhuān)業(yè)批發(fā)市場(chǎng)等流動(dòng)人口聚集產(chǎn)業(yè)；以功能調(diào)整優(yōu)化為目標(biāo)，解決優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源配置不均衡問(wèn)題，并啟動(dòng)部分行政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位向外轉(zhuǎn)移試點(diǎn)工作。

專(zhuān)家表示，由于統(tǒng)籌不力、配套政策不完善等問(wèn)題，目前一些城市的產(chǎn)業(yè)疏導(dǎo)進(jìn)展并不順利，對(duì)此，建議進(jìn)一步發(fā)揮價(jià)格對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的杠桿作用。具體而言，其一，對(duì)不符合城市功能定位的企業(yè)，提高其生存成本，促進(jìn)低端產(chǎn)業(yè)加快調(diào)整退出；其二，提高新增產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入門(mén)檻；其三，對(duì)積極轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的企業(yè)給予一定的租金、稅收等優(yōu)惠政策。(本版稿件除署名文章外，均由記者趙仁偉、王曉潔、陳冀、朱翃采寫(xiě)）