資金從補建設轉向補運營 PPP成政府采購新寵

資金從補建設轉向補運營 PPP成政府采購新寵

財政部對政府資金的使用正在通過立法等形式加以約束。

《中國經營報》記者獲悉，目前財政部聯合住建部正在起草PPP(Public-Private-Partnership,公私合作)示范項目的管理條例，擇日將下發各省市。

一位參與起草的人士表示，此次示范項目的申報以市政建設為主，各省申報數量不限，和以往不同的是，一旦上述管理條例下發，意味著財政資金的使用將從前端轉移到后端，即財政資金從前期的項目撥款變成項目完工后的運營補貼，政府更多會通過購買服務的方式替代目前政府資金的發放。

此前，9月底財政部曾下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，其中明確規定財政資金將從“補建設”向“補運營”轉變。對此，市場人士分析認為，轉變背后是政府購買服務的逐漸加強，一定程度上為社會資金提供了新的投資機會，在實現市場化運營的同時，也有助于緩解地方政府的償債壓力。

補貼后端

“此次財政部下發通知中最核心的信息是，政府對項目補貼方式的改變，由原來對項目的前期投資變成了后期運營補貼，實際上財政系統為PPP開綠燈的意圖已經很清晰。”北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥指出。

大岳咨詢是國內BOT項目的最早實踐者，參與過包括北京地鐵4號線在內的多個PPP項目工程。

《通知》指出PPP的實質是政府購買服務，PPP通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，財政資金的管理分事先、事中、事后管理，此前因為預算法體制問題，財政資金的下撥多是根據建設項目而定，由于疏于監督，造成了很多資金的無效使用，降低了資金使用效率。

未來，一旦財政資金下撥后移至項目運營，對地方政府部門來說，資金使用周期延長，可以嚴格控制新增項目和資金規模，緩解了地方政府舉債的沖動。

10月8日，國務院發布了《關于深化預算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），明確了預算管理制度改革的方向和措施。財政部有關負責人表示，未來要減少行政性分配，引入市場化運作模式，逐步與金融資本相結合，引導帶動社會資本增加投入。

這種改變或可從今年以來的財政收支數據看出一些端倪。

財政部數據顯示，今年以來不論中央本級財政支出還是全國財政支出增幅均出現放緩。8月份全國財政收入為9109億元，同比增長6.1%，仍處于增速下行的通道中；從財政支出來看，8月份中央和地方財政總支出為10204億元，同比增長6.2%。

一位東部地區的財稅系統人士表示，財政支出增速仍然高于財政收入，這也和當前時間節點有關，財政資金在下半年會集中支出主要有兩方面的因素，一方面是政府自身預算的需要，另一方面是大批項目會集中上馬。“不過由于頻繁支出，政府沒有完善的管理體制，降低了資金的使用效率”。

正在做試點項目的溫來成感同身受。作為中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長，他手上目前有兩個PPP項目正在操作，內容涉及政府監督和價格機制。他認為，公私合營中，民企最大的擔憂是項目收益能否能夠達到預期。“畢竟在這個過程中政府相對強勢，如果項目之初就補貼資金，很難保障項目會達到預期，但是財政資金對運營補貼后，在前期建設過程中，民企會有更多話語權。”

值得注意的是，上述財政部的通知尚未對運營項目的補貼標準做更詳細的說明。

政府采購

財政資金的后移對政府購買服務來說是一個利好。

上述起草的人士表示，目前財政部和住建部對PPP的推廣采取試點方式，以在全國范圍內的自由申報為主，選擇也是為將來購買服務提供一個基礎。

記者了解到，2013年9月，國務院辦公廳印發了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，此后，在十八屆三中全會《決定》明確提出，推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。

目前，廣東、上海等省份以及杭州、成都、無錫等30多個地級市都已出臺了政府購買服務的有關文件。同時河北省已初步確定13個重點領域，選取了84個項目開展試點；湖南省則遴選出與保障和改善民生密切相關的保障性住房后續管理、養老服務、環境監測、新建公路養護等7個民生項目開展試點。

財政部副部長劉昆在2014年全國政府購買服務工作會議中，已經提出政府可以通過契約化、民營化等形式，把公共服務的生產交由市場和社會力量來承擔，通過鼓勵私人投資和經營公共服務行業，引入市場競爭機制，提高公共服務水平和效率。

金永祥則認為 ：“由于購買服務是通過市場化運作，并通過招投標等方式保證事務的透明度，這不僅能夠降低支出的成本，而且能夠提高政府的效率。”

9月30日，國務院辦公廳下發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。

隨著政府提供公共服務的發展所需增加的資金，應按照預算管理要求列入財政預算。要嚴格資金管理，確保公開、透明、規范、有效。

金永祥建議，政府部分應該建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價。評價結果向社會公布，并作為以后年度編制政府向社會力量購買服務預算和選擇政府購買服務承接主體的重要參考依據。

一位接近財政系統的人士表示，政府購買服務在部門之間已經達成共識，第二階段是要進入實質操作階段。“目前看所有的領域會全部納入購買，在購買方式上，除了政府購買公司服務之外，還可能包括事業服務。”