于安解讀四中全會《決定》要點

專家解讀四中全會《決定》要點

10月28日，新華社播發(fā)《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定（2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過）》和《〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》。對此，中國法學(xué)會行政法研究會副會長、清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安分析《決定》的要點。

于安教授認為，本次《決定》內(nèi)容有諸多亮點。他說，《決定》和《公報》是四中全會最重要的兩個文件。于教授回憶，之前看到《公報》中一些原則性的東西時，已經(jīng)看到這個國家將發(fā)生很大的變化。今天能夠看到中央《決定》全文中的諸多細節(jié)，感到很振奮。"《決定》的新意、亮點很多"。

于安教授認為，《決定》最值得關(guān)注的有以下幾個重大問題：憲法問題、立法依據(jù)的問題、黨與法律之間相互關(guān)系的問題。于安教授分析，憲法問題之所以重要，是因為憲法是國家的根本法。如果國家在根本問題上引入了法治，這個國家將發(fā)生根本的變化。

談到立法依據(jù)問題，于安教授說，一個非常重要的變化是《決定》提到了我們的核心價值觀、以人為本的公平正義，講了我們所秉承的公平觀。這些是作為立法必須遵循的重大原則問題，它能夠解決過去比較局限的形式法治的缺陷，從而引入實質(zhì)法治的制度。

于安教授認為，第三個非常大的總體性的問題是關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、黨的政治領(lǐng)導(dǎo)作用與制度化法治化之間的關(guān)系。"《決定》非常明確地提出：黨的決策要依法做出，要建全黨內(nèi)的法治體系。這個在黨的歷史上，是前所未有的。它會帶來黨的領(lǐng)導(dǎo)工作的制度化改革，一事一議的決策方式。"

于安教授認為，從上述的三個總體性的變化，我們大概可以得出一個概括性的結(jié)論：以這次《決定》為標(biāo)志，法治將成為中國社會主義的特色之一，中國社會主義的基本標(biāo)志之一。同時，它也將使國家治理體系靠法治來引導(dǎo)和主導(dǎo)。我們把這個概括為"新法治主義的現(xiàn)代化"、"新法治主義的國家治理體系"。

本次決定，在依法治國的前提下還提出了依法立憲。對此，于安教授認為，關(guān)于憲法的作用問題，是這次《決定》中的最大亮點。憲法的作用能充分的發(fā)揮，可以使這個國家的根本問題被納入到憲法的軌道。過去沒有發(fā)揮，是因為其功能不完全，過去的功能主要是對革命成果的確認功能，對基本政治制度的保障功能和對國家組織的引導(dǎo)功能以及對政策的基礎(chǔ)功能。但是，我們?nèi)币粋€對日常工作的調(diào)節(jié)功能。這一次，我們有可能把這一個功能給補充進去。

此外，于安教授還認為，憲法的作用功能能夠發(fā)揮，依靠兩個最重要的機制：憲法的監(jiān)督機制和憲法的解釋機制。"原來，我們憲法文本上提到了兩個機制，但我們?nèi)狈χ贫缺Ｕ希绕涫侨狈Τ绦虮Ｕ稀＿@一次《決定》剛好解決了這兩個問題。這兩個機制就相當(dāng)于電腦當(dāng)中的驅(qū)動器，有了這兩個驅(qū)動器，憲法的作用，尤其是對社會生活的調(diào)節(jié)作用，可以有效地發(fā)揮。"

《決定》中強調(diào)，違反憲法將被追究。中國有沒有可能建立憲法法院呢？于安教授認為，要分兩個角度來看。一個是，違憲審查是憲法保障制度的一部分。現(xiàn)行憲法制度是把監(jiān)督權(quán)交給了人大常委會。在修改憲法之前，還要在這個框架下解決監(jiān)督問題。是不是還有另外一種可能呢？于安教授，另外一種可能性也是存在的。另外一種可能是：現(xiàn)在把監(jiān)督權(quán)給人大常委會，是不是可以有新的制度設(shè)計？這種可能性是開發(fā)的。最容易發(fā)生違憲的行為，就是立法行為。而人大常委會自身是立法機關(guān)。于是就形成了一種自己對自己監(jiān)督的問題。這個矛盾怎么解決，可能就是以后憲法要發(fā)展的課題。

于安教授認為，《決定》在此時提出憲法的重要性，這不是突然的。"應(yīng)當(dāng)說，現(xiàn)在解決的問題，是黨中央站在時代的高度，以巨大的、前所未有的勇氣，來解決積累長時間的、迫切的憲法問題。比如說憲法實施保障監(jiān)督的問題，這個問題在1981年制訂現(xiàn)行憲法的時候就是重大問題。但是當(dāng)時的具體條件不足，比如人們對憲法的認識，政治條件，剛剛改革開放，等等。到今天，這些問題都積累了下來，比如憲法解釋和監(jiān)督問題，憲法委員會的問題以前都是一再提過的。根據(jù)已有條件，能夠?qū)懙健稕Q定》這個程度，已經(jīng)是一種重大的政治勇氣。對憲法問題作出的一個回答。"我們已經(jīng)有了一個令人欣喜的開始。"

關(guān)于體制問題，于安教授認為，我們可以先來關(guān)注三個問題：人大在立法當(dāng)中的作用，地方的立法權(quán)，行政的部門利益地方保護主義。最有意義的是第一個問題，也就是立法的主導(dǎo)權(quán)將回到人大的手中。這個有一個重大的歷史條件，過去在行政部門推動立法中發(fā)揮了比較大的作用，人大則注重基本法的保護。這也有一個弊端，行政部門起草法律和制訂行政法規(guī)，行政色彩比較濃。這一次中央的決定非常鮮明地提出了立法的主導(dǎo)權(quán)重回人大。這個意義在于，我們的立法，將有更嚴厲的程序，各方的意見將得到充分的反映。

于安教授說，還有一個問題就是中央和地方的立法權(quán)問題。中央的立法權(quán)與地方的立法權(quán)應(yīng)該有一個分工。因為中國地大物博，區(qū)域行業(yè)不平均，如果立法都集中在北京，細節(jié)上就可能不能照顧到地方的情況。這一次，地級市都擁有了立法權(quán)，這樣法律的作用能夠得到更直接的反映。

于安教授認為，第三方立法是關(guān)鍵問題。他說：關(guān)于部門利益和地方保護主義是一個大挑戰(zhàn)。原因很復(fù)雜，我們的行政管理是以部門為主的，之間的分工是有交叉的，劃分有難度。

從立法的角度來看，對于部門之爭的沖突問題，我們引入一個第三方的評估，第三方的評估范圍主要是能夠反映相關(guān)各方的意見。設(shè)置第三方的目的是為了解決部門之間的爭議，第三方主要是指立法當(dāng)中涉及到的各方不同的利益協(xié)調(diào)問題。各方有利益關(guān)系的，在第三方里面都應(yīng)該得到反映，利益相關(guān)方都應(yīng)該列到這個范圍，通過協(xié)調(diào)關(guān)系來讓部門利益之爭和矛盾清晰化，利于立法選擇。

在立法之中，一個挑戰(zhàn)是地方保護主義。于安教授認為，其形成很復(fù)雜。《決定》從法律角度來看，為了避免地方保護主義，首先要明確中央和地方的立法權(quán)限。

于安教授認為，依法治國最重要的是規(guī)定人們的權(quán)利和義務(wù)，來規(guī)范人們的行為。有些領(lǐng)域要通過法律來作出調(diào)整：1、經(jīng)濟問題、市場問題2、民主政治建設(shè)問題3、文化發(fā)展問題4、民生和社會治理問題5、國家安全問題6、生態(tài)保護問題。

《決定》在立法內(nèi)容上還提出了反腐敗的問題，于安教授認為，這是加強立法的重點領(lǐng)域，目的是建立起預(yù)防和，形成不敢腐不能腐不想腐的體系。于安說一個要點是把賄賂犯罪的對象，從僅僅是財物擴大到包括具有財產(chǎn)性質(zhì)的各種利益。這能夠把反腐繼續(xù)深入。

《決定》中提到"市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟"。于安教授認為，第一個重點與經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)。以后國家促進發(fā)展的手段將發(fā)生很大變化。過去的招商引資給予政策比較多，一個重要的改變是根據(jù)市場經(jīng)濟的規(guī)律和法治的手段，也就是關(guān)于調(diào)節(jié)財產(chǎn)權(quán)利的手段。市場經(jīng)濟的財產(chǎn)權(quán)利主要是經(jīng)濟自主權(quán)，不需要逐一授予，與行政機關(guān)不同。自主權(quán)主要是通過減少國家的干預(yù)來獲得的。《決定》中寫得很清楚的條款：要加強對各種所有制的財產(chǎn)保護，清理有違公平的法律法規(guī)條件。本次《決定》的重大突破是：授予了沒有正規(guī)法規(guī)管理的拒絕權(quán)。

《決定》提出編纂《民法典》，于安教授認為，這是一大亮點，它標(biāo)志著市場經(jīng)濟體系基本完成。這是市場經(jīng)濟體系系統(tǒng)化所需要的重要文件。

于安教授認為，本次《決定》還意味著發(fā)改委的核心職能將要納入法律當(dāng)中。"發(fā)改委過去有小國務(wù)院之稱，作用非常之大。將核心職能將會被納入法律范疇。法治將提高其可預(yù)見性，跑步進項目的情況會減少。大家都站在法治的前提下競爭，誰獲得了不該獲得的，就是違法。"

《決定》提出：建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。于安教授認為，一個重要問題是：如果不依法辦事，需要設(shè)立一個追究制度。法律問題在《決定》中有一個非常明確的規(guī)定：重大決策終身責(zé)任追究制度以及責(zé)任倒查機制，有責(zé)任的人員要受到追究，這就堵住了一個漏洞。關(guān)于如何追究，于安教授認為，還要進行很多細節(jié)上的完善。"誰是起訴人誰是調(diào)查人誰是追究人，追究程序是什么，這些細節(jié)要建立起來。"

于安教授認為，中共中央從三中全會以來就把司法改革作為推進法治的重要措施，原因在于，法治的特點就在于權(quán)利的授予和權(quán)利的主張。"實行法治，首先的任務(wù)，就是建立一個公正有效的司法機構(gòu)。"

于安教授認為，保證司法公正當(dāng)中，對司法判決不服的信訪問題，這是一個普遍問題。《決定》做了重要規(guī)定，首先要保證當(dāng)事人依法行使權(quán)利。但怎么解決他們的申訴權(quán)等這是一個重大問題。根據(jù)決定的規(guī)定，解決訴訪關(guān)系，這是一個拖了很久的問題。現(xiàn)在《決定》有一個新的措施，對不服司法機關(guān)生效裁判決定的申訴，逐步實行由律師代理的制度，其優(yōu)勢在于，讓專業(yè)的法律從業(yè)者代理申請權(quán)，在即有范圍內(nèi)行使。

于安教授認為在保證司法公正方面還有一些重要問題，在司法人員違法違紀之后，對他們的禁業(yè)問題，讓他們沒有后退之路。用關(guān)住后退之后來讓司法人員依法辦事。司法人員違法違紀被開除后，終身禁止其從事法律職業(yè)，這是非常嚴厲的。

于安教授認為，《決定》解決了政府部門無法亂作為的問題，解決了法律與行政的關(guān)系，對政府提出了更高的要求：法治對于公民是法無禁止則可為，對于政府是法無授權(quán)不可違。"行政機關(guān)不得在法律之外，自己為自己設(shè)立規(guī)定，這將被法律所禁止，我們公民是可以抵制和不接受的。"