于安解讀四中全會《決定》要點

專家解讀四中全會《決定》要點

10月28日，新華社播發《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定（2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過）》和《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》。對此，中國法學會行政法研究會副會長、清華大學公共管理學院教授于安分析《決定》的要點。

于安教授認為，本次《決定》內容有諸多亮點。他說，《決定》和《公報》是四中全會最重要的兩個文件。于教授回憶，之前看到《公報》中一些原則性的東西時，已經看到這個國家將發生很大的變化。今天能夠看到中央《決定》全文中的諸多細節，感到很振奮。"《決定》的新意、亮點很多"。

于安教授認為，《決定》最值得關注的有以下幾個重大問題：憲法問題、立法依據的問題、黨與法律之間相互關系的問題。于安教授分析，憲法問題之所以重要，是因為憲法是國家的根本法。如果國家在根本問題上引入了法治，這個國家將發生根本的變化。

談到立法依據問題，于安教授說，一個非常重要的變化是《決定》提到了我們的核心價值觀、以人為本的公平正義，講了我們所秉承的公平觀。這些是作為立法必須遵循的重大原則問題，它能夠解決過去比較局限的形式法治的缺陷，從而引入實質法治的制度。

于安教授認為，第三個非常大的總體性的問題是關于黨的領導方式、黨的政治領導作用與制度化法治化之間的關系。"《決定》非常明確地提出：黨的決策要依法做出，要建全黨內的法治體系。這個在黨的歷史上，是前所未有的。它會帶來黨的領導工作的制度化改革，一事一議的決策方式。"

于安教授認為，從上述的三個總體性的變化，我們大概可以得出一個概括性的結論：以這次《決定》為標志，法治將成為中國社會主義的特色之一，中國社會主義的基本標志之一。同時，它也將使國家治理體系靠法治來引導和主導。我們把這個概括為"新法治主義的現代化"、"新法治主義的國家治理體系"。

本次決定，在依法治國的前提下還提出了依法立憲。對此，于安教授認為，關于憲法的作用問題，是這次《決定》中的最大亮點。憲法的作用能充分的發揮，可以使這個國家的根本問題被納入到憲法的軌道。過去沒有發揮，是因為其功能不完全，過去的功能主要是對革命成果的確認功能，對基本政治制度的保障功能和對國家組織的引導功能以及對政策的基礎功能。但是，我們缺一個對日常工作的調節功能。這一次，我們有可能把這一個功能給補充進去。

此外，于安教授還認為，憲法的作用功能能夠發揮，依靠兩個最重要的機制：憲法的監督機制和憲法的解釋機制。"原來，我們憲法文本上提到了兩個機制，但我們缺乏對制度保障，尤其是缺乏程序保障。這一次《決定》剛好解決了這兩個問題。這兩個機制就相當于電腦當中的驅動器，有了這兩個驅動器，憲法的作用，尤其是對社會生活的調節作用，可以有效地發揮。"

《決定》中強調，違反憲法將被追究。中國有沒有可能建立憲法法院呢？于安教授認為，要分兩個角度來看。一個是，違憲審查是憲法保障制度的一部分。現行憲法制度是把監督權交給了人大常委會。在修改憲法之前，還要在這個框架下解決監督問題。是不是還有另外一種可能呢？于安教授，另外一種可能性也是存在的。另外一種可能是：現在把監督權給人大常委會，是不是可以有新的制度設計？這種可能性是開發的。最容易發生違憲的行為，就是立法行為。而人大常委會自身是立法機關。于是就形成了一種自己對自己監督的問題。這個矛盾怎么解決，可能就是以后憲法要發展的課題。

于安教授認為，《決定》在此時提出憲法的重要性，這不是突然的。"應當說，現在解決的問題，是黨中央站在時代的高度，以巨大的、前所未有的勇氣，來解決積累長時間的、迫切的憲法問題。比如說憲法實施保障監督的問題，這個問題在1981年制訂現行憲法的時候就是重大問題。但是當時的具體條件不足，比如人們對憲法的認識，政治條件，剛剛改革開放，等等。到今天，這些問題都積累了下來，比如憲法解釋和監督問題，憲法委員會的問題以前都是一再提過的。根據已有條件，能夠寫到《決定》這個程度，已經是一種重大的政治勇氣。對憲法問題作出的一個回答。"我們已經有了一個令人欣喜的開始。"

關于體制問題，于安教授認為，我們可以先來關注三個問題：人大在立法當中的作用，地方的立法權，行政的部門利益地方保護主義。最有意義的是第一個問題，也就是立法的主導權將回到人大的手中。這個有一個重大的歷史條件，過去在行政部門推動立法中發揮了比較大的作用，人大則注重基本法的保護。這也有一個弊端，行政部門起草法律和制訂行政法規，行政色彩比較濃。這一次中央的決定非常鮮明地提出了立法的主導權重回人大。這個意義在于，我們的立法，將有更嚴厲的程序，各方的意見將得到充分的反映。

于安教授說，還有一個問題就是中央和地方的立法權問題。中央的立法權與地方的立法權應該有一個分工。因為中國地大物博，區域行業不平均，如果立法都集中在北京，細節上就可能不能照顧到地方的情況。這一次，地級市都擁有了立法權，這樣法律的作用能夠得到更直接的反映。

于安教授認為，第三方立法是關鍵問題。他說：關于部門利益和地方保護主義是一個大挑戰。原因很復雜，我們的行政管理是以部門為主的，之間的分工是有交叉的，劃分有難度。

從立法的角度來看，對于部門之爭的沖突問題，我們引入一個第三方的評估，第三方的評估范圍主要是能夠反映相關各方的意見。設置第三方的目的是為了解決部門之間的爭議，第三方主要是指立法當中涉及到的各方不同的利益協調問題。各方有利益關系的，在第三方里面都應該得到反映，利益相關方都應該列到這個范圍，通過協調關系來讓部門利益之爭和矛盾清晰化，利于立法選擇。

在立法之中，一個挑戰是地方保護主義。于安教授認為，其形成很復雜。《決定》從法律角度來看，為了避免地方保護主義，首先要明確中央和地方的立法權限。

于安教授認為，依法治國最重要的是規定人們的權利和義務，來規范人們的行為。有些領域要通過法律來作出調整：1、經濟問題、市場問題2、民主政治建設問題3、文化發展問題4、民生和社會治理問題5、國家安全問題6、生態保護問題。

《決定》在立法內容上還提出了反腐敗的問題，于安教授認為，這是加強立法的重點領域，目的是建立起預防和，形成不敢腐不能腐不想腐的體系。于安說一個要點是把賄賂犯罪的對象，從僅僅是財物擴大到包括具有財產性質的各種利益。這能夠把反腐繼續深入。

《決定》中提到"市場經濟的本質是法治經濟"。于安教授認為，第一個重點與經濟發展有關。以后國家促進發展的手段將發生很大變化。過去的招商引資給予政策比較多，一個重要的改變是根據市場經濟的規律和法治的手段，也就是關于調節財產權利的手段。市場經濟的財產權利主要是經濟自主權，不需要逐一授予，與行政機關不同。自主權主要是通過減少國家的干預來獲得的。《決定》中寫得很清楚的條款：要加強對各種所有制的財產保護，清理有違公平的法律法規條件。本次《決定》的重大突破是：授予了沒有正規法規管理的拒絕權。

《決定》提出編纂《民法典》，于安教授認為，這是一大亮點，它標志著市場經濟體系基本完成。這是市場經濟體系系統化所需要的重要文件。

于安教授認為，本次《決定》還意味著發改委的核心職能將要納入法律當中。"發改委過去有小國務院之稱，作用非常之大。將核心職能將會被納入法律范疇。法治將提高其可預見性，跑步進項目的情況會減少。大家都站在法治的前提下競爭，誰獲得了不該獲得的，就是違法。"

《決定》提出：建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。于安教授認為，一個重要問題是：如果不依法辦事，需要設立一個追究制度。法律問題在《決定》中有一個非常明確的規定：重大決策終身責任追究制度以及責任倒查機制，有責任的人員要受到追究，這就堵住了一個漏洞。關于如何追究，于安教授認為，還要進行很多細節上的完善。"誰是起訴人誰是調查人誰是追究人，追究程序是什么，這些細節要建立起來。"

于安教授認為，中共中央從三中全會以來就把司法改革作為推進法治的重要措施，原因在于，法治的特點就在于權利的授予和權利的主張。"實行法治，首先的任務，就是建立一個公正有效的司法機構。"

于安教授認為，保證司法公正當中，對司法判決不服的信訪問題，這是一個普遍問題。《決定》做了重要規定，首先要保證當事人依法行使權利。但怎么解決他們的申訴權等這是一個重大問題。根據決定的規定，解決訴訪關系，這是一個拖了很久的問題。現在《決定》有一個新的措施，對不服司法機關生效裁判決定的申訴，逐步實行由律師代理的制度，其優勢在于，讓專業的法律從業者代理申請權，在即有范圍內行使。

于安教授認為在保證司法公正方面還有一些重要問題，在司法人員違法違紀之后，對他們的禁業問題，讓他們沒有后退之路。用關住后退之后來讓司法人員依法辦事。司法人員違法違紀被開除后，終身禁止其從事法律職業，這是非常嚴厲的。

于安教授認為，《決定》解決了政府部門無法亂作為的問題，解決了法律與行政的關系，對政府提出了更高的要求：法治對于公民是法無禁止則可為，對于政府是法無授權不可違。"行政機關不得在法律之外，自己為自己設立規定，這將被法律所禁止，我們公民是可以抵制和不接受的。"