政府采購“績效最優”原則及借鑒

政府采購“績效最優”原則及借鑒

■ 國務院發展研究中心“完善政府采購制度體系與運行機制研究”課題組

政府采購起源于18世紀，在二百多年間不斷發展和完善，其中最本質的變化就是采購原則的變化，即由“最低價”為代表的單純追求公共資金節約率的原則調整為以“績效最優（Value For Money）”為代表的多元化原則。在該原則指導下，政府采購的一系列體系發生了深刻的變化，尤其是在采購理念、采購制度、采購方式、政策目標和法律體系等方面有了較大突破。經過幾十年的發展，我國政府采購取得了一些成績，也出現了一些瓶頸和問題，正處于關鍵的改革時點上。借鑒西方經驗做法，特別是關注其發展過程中若干重要問題及演變過程，對于我國加強政府采購原則的頂層設計、完善政府采購政策制度體系、實現政府采購的跨越式發展具有重要意義。

從價格最低到績效最優

隨著經濟社會的發展，很多國家的政府采購經歷了從追求資金節約率到以“績效最優”為代表的多元目標的發展歷程。在發展初期，政府采購大多為分散采購，出現了資金使用效率較低且易滋生腐敗的問題。為促進采購過程公開透明、為確保節約公共資金，追求“最低價格”即資金節約率成為政府采購的指導原則。這種理念雖然在短期內取得了成效，但由于過分強調競爭過程和評標最低價，往往忽略了采購項目的質量、效率、后續服務和合同標準，致使政府采購常遠離采購需求和目標。同時，隨著政府采購規模的不斷擴大，干預經濟、實現經濟社會政策目標也成為政府采購的重要目標，這在單純追求資金節約率原則中卻難以實現。因此，很多國家采用了以“績效最優”為代表的多元化的政府采購原則和目標。

英國是較早奉行“績效最優”原則的國家。1980年起，英國政府為了促進采購的公平、透明而開展了公共服務改革，強制以公開招標方式進行政府采購，運行不久政府采購便被詬病為購買低價劣質產品和服務。這是因為，一味地追求最低價導致供應商圍繞價格進行惡性競爭，違背了價值規律，采購質量缺乏保障。為解決這些問題，1997年英國政府將“績效最優”作為政府采購的唯一原則，鼓勵采購項目價格、質量和效率上的平衡，定義政府采購過程為從需求到合同簽署后的管理以及報廢的產品服務這整個生命周期，強調在采購的全生命周期內公共資金支出價值的最大化。

多年來歐盟在政府采購中普遍奉行“最低價”原則，但由于效率較低、工作量大，而未能實現績效最優。在最新一輪的《歐盟公共采購指令》修訂中，對政府采購原則進行了較大調整，明確了合同授予標準要符合“最經濟”的原則。并明確判定準則是符合環境友好、社會效益、創新精神、履約能力及售后服務水平等，在此基礎上衡量產品價格，從而實現采購價值最大化。

政策目標與績效最優相輔相成

“績效最優”在采購理念、采購制度、采購方式、政策目標和法律體系方面形成了一套科學的運作體系。

其一，公平競爭的理念。

“績效最優”強調公開透明和市場競爭。英國提出政府采購的“績效最優”首先是建立在充分的市場競爭基礎上的。美國、歐盟、英國等西方國家和地區的政府采購制度中都對不同采購方式中對供應商數量和資質的要求、采購信息的發布、招標結果的公示等競爭情況和信息透明度提出了明確要求。特別是在鼓勵公平競爭方面，英國政府在2008年金融危機以前強調對所有企業公平公正，甚至對中小企業也并沒有給予特別政策扶持。

其二，科學規范的采購制度。

通過科學的采購制度和合同授予標準，“績效最優”體現了采購人需求。例如，英國規定可以根據采購項目采取適合的采購方式：價格為主要因素且比較簡單的采購可以采取最低價的方式；比較復雜的合同可以采取其他方式。在供應商選擇和合同授予方面，英國《采購政策指南》中提到：“采購時首先必須判定采購是否符合原則，包括評價目標、收益、戰略契合、供應能力、各種選擇以及合適的商業方法。”“后續決策還應關注是否在環境變化時仍然能夠達到資金績效最優以及實現預期收益。對于重要和復雜的項目，該國規定應持續考慮采購生命周期中的重點問題，保證項目初始目標、用戶需求以及持續的收益”。此外，在采購戰略上，規定對于復雜的項目，必須先商定合同過程、供應商數量以及資質、合同長短及類型等問題。在合同授予標準上，“績效最優”并不是憑隨意主觀決定采購的價值和合同授予標準，而有一套科學的價值評定方法和監督管理體系，英國通過各方對不同價值維度權重的科學設計實現價值最大化。可見，一套科學的采購制度非常重視對采購過程和合同的規范。

其三，以框架協議為主的采購方式。

框架協議（Framework Agreement）是現階段很多國家通行的采購方式。框架協議是一攬子長期供貨合同，有兩個特點：一是協議有效期比較長，是一次協議、多次采購的不限定數量合同。協議有效期一般為三到五年，通過一次公開招標確定供應商范圍和當期中標價格。各采購需求部門可以在集采部門簽署的框架協議中進行采購。二是有配套的產品更新機制和價格動態管理機制，從而保證在較長的協議有效期內實現產品的有效更新和價格調整。框架協議規定具體價格，保障采購機構享受到最優惠價格。框架協議兼具了集中采購的低價和分散采購便利高效的特點，較好地實現了“績效最優”。在西班牙，框架協議是政府集中采購的唯一模式，資金節約率達到約10%，采購周期一般為15天，是公開招標方式的1/3，比“一單一采”方式為供應商平均節省300萬歐元的綜合折算成本。

其四，明確的政策目標。

明確的政策目標是實現公共資金社會價值最大化和“績效最優”的重要途徑。政策目標經歷了從缺乏到明確的轉變，主要原因為：一是隨著采購范圍的不斷拓展和經濟的發展，政府采購在一國經濟發展中的重要性迅速提升，成為各國政府干預經濟的重要工具。二是跨國采購和非歧視原則促進了政府采購保護本國產業。貿易自由化的發展促使政府采購由國內跨國流動，國際性采購制度出現了越來越多的非歧視性規則。為了保護本國經濟，應對經濟危機，各國紛紛借助政府采購發揮政策作用。三是中小企業的重要地位和作用是隨著經濟發展逐步明確的，支持節能環保等綠色產業等也是隨著經濟社會發展形成的理念。而政府采購政策功能能夠顯著促進中小企業發展和轉型升級，保護環境，促進社會和諧穩定。

很多國家出臺了法規和制度，以實現政府采購的政策目標，比較有代表性的是美國和日本的政府采購政策。美國的主要做法包括 以下三點：一是鼓勵購買國貨。《購買美國產品法》要求美國聯邦政府采購盡量購買美國產品并明確了國貨標準為原產地的規則。二是扶持中小企業參與政府采購。美國規定10萬美元以下的政府采購合同優先考慮中小企業，并對中型、小型企業分別給予6%、12%的價格優惠。三是扶持包括婦女、殘疾人等企業，限制不友好國家的產品及綠色采購等其他政策目標。

日本的主要做法則包括以下三點：一是充分利用例外條款。該國規定將國內采購法規中的例外性合同列為不適用采購法律法規的范疇。二是將相關機構例外。通過談判將有關機構作為GPA的例外機構，從而可以不履行公開招標方式。這些機構主要是以盈利為目的的特殊法人以及不受政府監督的機構。三是通過未納入政府采購法規適用范圍的“第三種機構”進行政府采購。“第三種機構”是大量性質接近于政府機構的、由政府機構與民間企業合辦的機構，每年承擔巨額采購任務，但未被納入日本國內政府采購法規和GPA的適用范圍。充分發揮例外條款的作用有效地規避了來自外國產業和產品的競爭，對保護日本本國產業起到重要支持作用。

其五，可操作性較強的法律體系。

與單純追求最低價格的目標相比，“績效最優”的評價體系更多元更復雜，必須有可操作性較強的法律來保證實施效果。隨著政府采購的發展，原先散見于各部法律的分散性法規可操作性較差，因此美國、日本、德國等很多國家將有關規定綜合和細化，出臺了專門的采購法規，對政府采購提出了詳細的指導細則，增加了法律法規的可操作性。《聯邦采購條例》是美國政府采購最重要的采購法規，詳細地規定了政府采購的制度和政策。日本1980年頒布了《有關政府采購貨物或特定服務特別程序的命令》及《實施細則》來規范中央采購機構的采購行為，1995年頒布了“地方自治法施行令”特例實施細則規范地方采購。這些法規條例具有很強的可操作性，對采購和維護過程進行了詳細的規范和說明。

結合國情 借鑒經驗

我國政府采購起步比較晚，2003年開始實施《政府采購法》，2007年底申請成為GPA的觀察國。《政府采購法》實行十多年以來，我國的政府采購領域取得了較大的成績，也遇到了一些問題和瓶頸，現在到了改革的關鍵時點。下一步，如何借鑒各國經驗做法，特別是針對國外政府采購發展歷程中的重點問題，結合我國國情加強頂層設計，推進我國政府采購改革，將成為我國政府采購未來發展的關鍵。

政府采購原則正從單純追求資金節約率向實現“績效最優”轉變。之前我國的政府采購基本原則是：公開、公平、公正和誠實信用，以提高資金節約率和防止腐敗為主要目標。這主要因為我國政府采購處于初級階段，發展政府采購主要為了達到節支防腐的目標。此外，“績效最優”是一種先進的采購理念，其運行需要一套規范的制度體系。

采購原則是政府采購體系的核心。縱觀西方國家政府采購200多年的發展過程，普遍經歷了從單純追求資金節約率到“績效最優”多元化原則的轉變過程。我國的政府采購起步晚，采取現有政府采購原則也是出于國情的現實考慮。然而，我國目前的政府采購中也逐漸出現了諸如價高質次、維護成本高昂、圍標串標等西方國家發展歷程中出現的問題。經過多年發展，中國的政府采購發展到一個新的歷史節點上，可以更好地發揮后來者優勢，借鑒經驗、結合國情，以完善政府采購原則為核心，實現政府采購跨越式的發展。

針對現有問題，在當前及今后一段時期，我國已經逐步將政府采購原則從單純地注重資金節約率向實現“績效最優”的多元化原則轉變。建議相關部門建立實現“績效最優”的時間表，評估政府采購的發展階段及不同階段里采購原則的改革進度。此外，還應加強以“績效最優”原則為核心的頂層設計和支撐體系，如相關定義、標準和制度體系，包括健全的法律體系、完善的監督管理體系、規范的采購制度、科學的采購程序和方式、規范的供應商管理系統以及采購評價、政策目標及實現途徑等等。

盡快形成可操作性強的政府采購法律體系。目前，我國的其他法律法規對政府采購的規范還不多，法律法規體系不健全，可操作性和指導性比較弱，現有法律法規也存在一些沖突。例如，《招標投標法》雖然涉及較多的政府采購內容，但主要是針對工程問題，并且與《政府采購法》有一定沖突。

我國應加強法規體系的頂層設計，在相關法律法規中增加政府采購的規范，健全相關法律法規體系，實現法律法規之間的一致性，提高相關法律法規的可操作性。還應充分將相關法律法規納入GPA框架里，盡快實現國內法律法規與GPA的無縫對接。特別是在《政府采購法》的基本框架下，我國尚需制定一些具體的辦法和細則，對采購過程進行規范，提高采購指導的可操作性。

健全的法律體系是實行“績效最優”的重要保障。建議我國政府采購法律法規體系建立和完善涉及以下幾方面的指導規范辦法：信息發布、集中采購機構和社會代理機構管理、采購方式要求、合同管理、招投標辦法、采購人員管理、供應商管理、專家管理辦法等等。

應形成GPA指導下的有針對性的政策目標。一是要有明確的政策目標。目前政府采購法中雖然對政策目標有規定，但可操作性較差。如我國對支持中小企業參與政府采購的規定仍較粗，缺乏對國貨和創新的明確認定，政府采購法中對企業參與資質的要求也將很多剛成立的中小企業拒之門外。建議明確對國貨、自主創新產品、節能環保產品的可操作性較強的認證標準，并符合國際通行規則和慣例。

二是應科學設計實現政策目標的辦法。在這方面，一些發達國家可以為我國提供很好的經驗借鑒，如政府采購執行標準高于GPA的日本，以及法律體系非常完備的美國，都通過制度設計保障實現政府采購的政策目標。這些國家對于我國產生的借鑒意義主要在于：首先，《聯合國公共采購示范法》近年來的修改對發展中國家政府采購的政策目標予以包容，我國在準備加入GPA的前提下，應參照GPA規則，積極借鑒美、日等國家的做法，通過合理安排例外條款實現政策目標，包括對例外性合同、例外性機構的規定，降低國貨和中小企業及創新產品的門檻等等。同時，結合中國國情，對于國有企業等具備政府背景、采購量大的機構，可使其成為政府采購的類似日本采用的“第三種機構”，促進實現政策目標。　

(節選自《中國政府采購制度及運行機制》一書，執筆人：宗芳宇)