致理論：在改革快車道上激揚

致理論：在改革快車道上激揚

指尖漏沙，又到歲尾。回望2014，建立現(xiàn)代財政制度的提出、政府職能轉(zhuǎn)變的推進、新預算法的出爐、“法治中國”精神的確立……在這風起潮涌的改革年代，一直與主流經(jīng)濟社會發(fā)展共振著的政采理論界，又激起了哪些浪花，有幾朵可供采擷？

1法治

歷史會記住這一年，而書寫在汗青上的，必定是這兩個字。

隨著十八屆四中全會的聚焦，“法治”一詞當之無愧成為2014最為鮮明的年度特征。政府采購也在這撲面而來的法治新風中，重新定位改革思路。在理論界內(nèi)，多位專家從科學立法、依法采購、改革創(chuàng)新、執(zhí)法監(jiān)督等方面，探討政府采購法治化的建設(shè)路徑。

其中，清華大學公共管理學院教授于安在《新法治主義下的政府采購走向》一文中指出，在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》樹立的基本精神下，法治將成為中國社會主義的特色之一、中國社會主義的基本標志之一，國家治理體系將由法治來引導。于安認為，可將此概括為“法治主義的新型現(xiàn)代化”和“新法治主義的國家治理體系”。政府采購是政府工作的一部分，十八屆四中全會《決定》對法治政府建設(shè)提出了一系列新要求，也必須落實到政府采購工作中來。于安表示，自上世紀80年代以來的政府法治工作，偏向于保護公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，法治體系以“反行政侵權(quán)”為重要特征，對于政府工作本身的依法行政缺乏系統(tǒng)的理論和制度。現(xiàn)在《決定》要求把經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、政府投資等公共行政都納入法治框架，那么與政府采購相關(guān)法律的制定、修訂、實施都將在新的法治體系下進行。

相信十八屆四中全會揚起的“法治”大旗將會對政府采購的法治建設(shè)產(chǎn)生長期和深遠的影響，讓我們對未來的政府采購法治建設(shè)更加充滿期待。

2PPP

自2013年年底財政部正式將PPP模式作為深化改革的抓手以來，PPP模式持續(xù)升溫，在各地政府尤其是財政系統(tǒng)中受到空前關(guān)注。

PPP是公私伙伴關(guān)系（Public-Private-Partnership）的簡稱，我國目前尚無統(tǒng)一的PPP立法，不同的國家、組織機構(gòu)、專家學者等對PPP都有不同的定義理解。總體而言，PPP是公共部門與私有部門以合作關(guān)系運作項目的一種總稱，是一種替代性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的交付方式。美國交通部于2007年在向國會提交的報告中，就已經(jīng)開宗明義地指出“PPP本質(zhì)上是一種采購形式”。今年9月24日，財政部發(fā)文，要求推廣運用政府和社會資本合作模式（PPP），在全國范圍內(nèi)開展項目示范，地方各級財政部門要按照政府采購法及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴。

中國人民大學公共管理學院副教授王叢虎認為，作為一個服務(wù)型政府，通過PPP模式來實現(xiàn)公共服務(wù)提供機制的多元化和高效化，無疑將是我國未來必須解決的重大問題。政府購買公共服務(wù)絕不是簡單的買賣合同關(guān)系，而是應(yīng)該充分借鑒公私伙伴關(guān)系模式下的不同購買方式，如合同承包、特許經(jīng)營、補助、憑單、法令委托、出售、無償贈與、清算、撤出、放松管制等，通過多種多樣的民營化渠道實現(xiàn)政府提供公共服務(wù)的多樣性、效益性、節(jié)約性和效率性。

此外，業(yè)內(nèi)專家普遍認為，當前推廣運用PPP模式，首先要做好制度設(shè)計和政策安排，明確適用于該模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監(jiān)管、績效評價等事宜。

3政府購買服務(wù)

幾十萬個社會組織、百萬家事業(yè)單位以及數(shù)以千萬計的中小企業(yè)，競逐政府購買服務(wù)市場。誰會是政府的最優(yōu)選擇？政府如何成為精明買家和公共利益的忠實擁躉？

自十八屆三中全會決議中多次闡述政府購買服務(wù)后，政府購買服務(wù)在今年依然保持居高不下的關(guān)注度。與往年不同的是，今年理論專家們在一定實踐經(jīng)驗積累的基礎(chǔ)上，對政府購買服務(wù)的研究探討的廣度深度都明顯拓展，理論建設(shè)已全面覆蓋“買什么”“怎么買”“向誰買”“買得值”等各方面。

對于“買什么”，財政部副部長劉昆認為，要在調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合當?shù)貙嶋H，按照有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有利于降低服務(wù)成本，有利于提升服務(wù)質(zhì)量水平和資金效益的原則，認真研究制定并逐步擴大政府購買服務(wù)的指導性目錄。財政部政府采購管理辦公室主任王瑛則就“怎么買”的問題指出，服務(wù)需求的多元性及社會發(fā)展的非均衡性，決定了應(yīng)按照方式靈活、程序簡便、競爭有效、結(jié)果評價的原則組織開展政府購買服務(wù)工作。在“向誰買”的問題上，天津市政府采購中心主任陳燕平建言：在服務(wù)采購對象上，要妥善處理好事業(yè)單位與其他市場主體的關(guān)系；在建立服務(wù)能力評價標準上，要處理好現(xiàn)在和未來的關(guān)系；在功能目標的設(shè)定上，要與財政支出績效目標形成體系。在“買得值”方面，清華大學公共管理學院教授于安指出，在對政府要做績效評估的同時，應(yīng)在交給社會之前要做全面的風險評估。

4新預算法

歷時10年、改動82處的預算法，會對政府采購帶來什么影響？清華大學公共管理學院政府研究所所長于安分析指出，此次預算法修訂，不但對推進國家財政管理的民主化法治化意義重大，而且為政府采購的制度改革奠定了基礎(chǔ)，提供了原則和方向，對制度改革的影響已經(jīng)可以預見。

他坦陳：“從新預算法的具體條文里找，可能找不到多少與政府采購有直接關(guān)系的內(nèi)容；但從新預算法在國家財政管理所處的地位和發(fā)揮的作用來思考它與政府采購的關(guān)系，就會豁然開朗。”于安分析認為，目前我國政府采購的范圍主要以財政性資金作為依據(jù)，新預算法對財政性資金范圍的新規(guī)可能會影響到政府采購范圍的確定并影響到政府采購支出的規(guī)模。

5國家治理

國家治理理念在十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中實現(xiàn)了重大的理論突破，首次提出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認為，這種理念改變了財政只是收錢花錢的做法，將財政提到了應(yīng)有的位置。財政改革和政府采購制度改革都應(yīng)更加注意“政”功能的實現(xiàn)。

而在對外經(jīng)貿(mào)大學國際招投標與政府采購研究中心副主任屠新泉看來，政府采購制度是構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的一部分，是在預算制度將財政支出合理分配后，如何有效使用財政支出的問題，所以該制度的一個前提是完善的預算制度。

6深化財稅體制改革

改革開放以來，財稅體制改革始終承擔著“先行軍”的使命，發(fā)揮著突破口的作用。6月30日，《深化財稅體制改革總體方案》通過，業(yè)內(nèi)專家的關(guān)注點是，這將對政府采購產(chǎn)生何種積極影響。

中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍君認為，政府采購根植于財政。建立現(xiàn)代財政制度提出后，作為財政支出管理重要內(nèi)容的政府采購必須服從服務(wù)于這一戰(zhàn)略思想。現(xiàn)代財政制度約束和引導政府花好人民的錢。合規(guī)性與績效是其兩個基本的衡量標準。一般而言，合規(guī)更優(yōu)先，績效更重要。政府采購也涵蓋了合規(guī)性控制和績效目標兩個維度。以此而言，改革政府采購制度應(yīng)具備一個基本的前提條件，那就是確保預算過程的財務(wù)合規(guī)性控制。

7國家安全

從美國“棱鏡門”秘密監(jiān)聽事件開始，互聯(lián)網(wǎng)時代的國家安全問題進入公眾視野。今年5月21日，亞信峰會的召開也使國家安全問題受到廣泛關(guān)注。恰在峰會召開前夕，政府采購領(lǐng)域曝出了兩則備受關(guān)注的事件：微軟Win8操作系統(tǒng)被禁止在中央國家機關(guān)采購中安裝、首批千余臺軍用紅旗H7轎車順利交付。這些看似巧合的事件，透露出政府采購與國家安全的關(guān)聯(lián)度。

國際關(guān)系學院黨委書記劉慧認為，從我國國內(nèi)安全形勢看，過去我們更多關(guān)注傳統(tǒng)安全，把國家安全問題更多地理解為領(lǐng)土、政權(quán)和軍事等方面的安全。如今隨著我國國際地位的提升，非傳統(tǒng)安全也成為我國經(jīng)濟、社會發(fā)展非常重要的影響因素，不能不引起大家的關(guān)注。同時她指出，保障國家安全，具體到政府采購實踐層面，一是在購買信息技術(shù)產(chǎn)品的時候要注意它有沒有信息安全的問題，二是在購買非信息技術(shù)產(chǎn)品進行信息披露、信息交流的過程中，要充分考慮是不是能有效地保護相關(guān)部門相應(yīng)的信息安全。

國家信息中心助理研究員呂漢陽也認為，政府采購引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持國產(chǎn)產(chǎn)品等政策功能對國家經(jīng)濟安全、產(chǎn)業(yè)安全都有現(xiàn)實和深遠影響。

8諾貝爾獎

2014年諾貝爾經(jīng)濟學獎甫一公布，中國政府采購學界就為之振奮。細究緣由，原來是本屆獲獎的讓·梯若爾教授曾經(jīng)與讓－雅克·拉豐教授在1993年合作出版過一本專著《政府采購與規(guī)制中的激勵理論》。

其實書的英文原名是A Theory of Incentives in Procurement and Regulation，直譯應(yīng)為《采購與規(guī)制中的激勵理論》，之所以出現(xiàn)“政府采購”字樣，完全是譯者在“采購”前加了“政府”兩字造成的。因此國際關(guān)系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇強調(diào)，書中提到的“政府采購”，是為了與另一個概念“規(guī)制”相呼應(yīng)——“規(guī)制”針對的是企業(yè)向消費者提供產(chǎn)品和服務(wù)的問題，“政府采購”則針對企業(yè)向政府提供產(chǎn)品和服務(wù)的問題。所以期待在書中找到招標方案、評標因素、談判技巧、詢價流程的政府采購從業(yè)人員可能會感到失望。

清華大學公共管理學院同方政府采購市場與政策研究中心(籌)副主任宋雅琴則從另一個角度說明，將看似追求“競爭”的政府采購與跟壟斷相關(guān)的“規(guī)制”放在一起，可以讓政采人在我國政府采購面對政府購買服務(wù)、公私伙伴關(guān)系（PPP）以及國防采購等手足無措時，重新思考“競爭”在政府采購這項制度中的地位和作用。

9國務(wù)院發(fā)展研究中心報告

作為我國政務(wù)智庫級別的國務(wù)院發(fā)展研究中心，今年發(fā)表了《中國政府采購制度及運行機制》，系統(tǒng)論述了我國政府采購制度的得與失，并提出了完善建議。

去年，國務(wù)院發(fā)展研究中心公管所與財政部國庫司（政府采購管理辦公室）、海關(guān)總署物資裝備采購中心牽頭，由中央國家機關(guān)政府采購中心、浙江省政府采購中心等部門聯(lián)合成立“完善政府采購制度體系與運行機制研究”課題組。一年來，課題組深入6個省市、5個部委調(diào)查研究，將發(fā)現(xiàn)的重大問題和研究意見及時上報，得到國務(wù)院領(lǐng)導的批示，最終形成研究報告。這份報告囊括9個專題報告、1個調(diào)查問卷分析報告和1個總報告。

總報告指出，政府采購法實施10多年來，我國政府采購取得了七大成績。同時，報告也指出，當前我國政府采購面臨各地“管采架構(gòu)”差異大、集中采購比例高規(guī)模大、制度體系不能為政策功能提供足夠支撐、加入WTO《政府采購協(xié)議》要求調(diào)整和完善國內(nèi)政府采購制度等問題，實際運作中依然存在著價格高、質(zhì)量差、效率低、采購隨意性大等現(xiàn)象，政府采購的法律、制度、執(zhí)行和監(jiān)管等方面尚需完善與調(diào)整。（文字/賈璐）