為構建現代財政制度增添重要一筆

名家解讀實施條例

為構建現代財政制度增添重要一筆

■ 高培勇 張德勇

于2003年起開始實施的我國政府采購法，在12年后，終于正式出臺了它的實施條例，這是我國政府采購制度領域的一件大事。從法到《條例》，標志著我們已經搭建起政府采購制度法治化的完整構架。這不僅契合了當前全面深化改革、全面依法治國、建設法治政府的主題，也有利于我國政府采購制度的充實完善，推動我國財稅體制改革不斷走向深入，促進市場經濟下更好發揮政府作用。

推動構建現代財政制度

當前，深化財稅體制改革的主攻方向是構建現代財政制度。根據黨的十八大、十八屆三中和四中全會精神，可以認為，現代財政制度的首要特征就是法治。社會主義市場經濟本質上是法治經濟，現代財政制度是社會主義市場經濟下的一種財政制度，因此，它的法治意義顯而易見。完善社會主義市場經濟法律制度，自然就包括了對財稅法律制度的進一步完善的內容。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出了要完善財政稅收等方面的法律法規，這既為現代財政制度賦予了法治財政的內涵，也為落實一系列具體的財政稅收法律法規建設提供了強大的推動力。

從我國財政稅收法律法規建設的一般經驗看，某項法律頒布實施后，相應的《條例》也隨之出臺，使之更具可操作性，從而形成一套完整的指導某項財政稅收活動的法律法規體系。從這個意義上講，《條例》的出臺，作為對政府采購法的具體補充，為現代財政制度的法治建設增添了重要的一筆。

現代財政制度的法治特征也意味著這種制度必須是透明和可問責的。我國自政府采購制度建立以來，特別是政府采購法實施以來，政府采購取得的成效是值得肯定的。但另一方面，也出現了一些諸如“天價采購”、質量不高、效率低下等問題，這些問題，很大程度上與政府采購制度的透明度不高、可問責性不強有關。為解決這類問題，《條例》要求公開采購合同，彌補了政府采購法只要求公布政府采購結果的不足。這將有助于提高政府采購的透明度，也為加大問責力度提供了機制保障。例如，實施條例進一步細化了對采購人、采購代理機構、供應商、采購評審專家以至財政部門在政府采購活動中的失責違法行為，并對這些行為提出了具體的處理規定，使責任追究有法可依并落到實處。

規范政府采購服務行為

與快速發展的服務業相比，我國政府采購中服務類項目的采購比重還不算高。究其原因，其中最主要的因素是我國政府采購法立法時間較早，囿于當時服務業發展還相對落后的歷史條件，對政府采購服務的法律規定比較籠統，即用排除法的方式將服務界定為“是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。

盡管隨著政府采購規模的不斷擴大，在加快轉變政府職能的推動下，從中央到地方各級政府都積極開展了服務類的政府采購活動，也摸索出了不少有價值的經驗做法，但基本而言，由于缺乏明確的法律法規指導，因此不能較好地滿足日益增長的政府采購服務的需要，也不利于政府采購制度的進一步完善。

《條例》的出臺，對服務類政府采購做了比較詳細的規定，彌補了政府采購法實施過程中在這方面的不足。總體來看，《條例》對政府采購服務的規定有以下三個特點。

一是明確界定了政府采購中的服務。實施條例對政府采購法所稱的服務，具體規定為“包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務”。

二是厘清了不同服務所適用的法律問題。根據《條例》第七條的規定，對于采用招標方式采購的工程以及與工程建設有關的服務，適用招標投標法及其實施條例；對于采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。而且，實施條例還對與工程建設有關的服務做了具體的界定。

三是為社會公眾參與政府采購活動提供了制度保障。對于政府向社會公眾提供的公共服務項目，《條例》規定，驗收時應當邀請服務對象參與并出具意見，驗收結果應當向社會公告。

從上述特點可以看出，《條例》對政府采購服務行為做了具體明確的規定，這是對全面深化改革中加快轉變政府職能的進一步落實，為在市場經濟下更好地發揮政府作用創造了條件，也為日后規范政府購買服務提供了法治保障。可以預見，在《條例》施行后，政府采購服務的種類將日漸豐富、規模將不斷擴大，政府采購將進入一個快速健康發展的新通道。

充分發揮政府采購政策功能

政府采購的意義不僅限于節約了多少財政性資金，而是隨著政府采購種類和規模的擴大，越來越作為一種重要的公共政策工具來運用而受到重視。當前我國進入經濟新常態，面臨著結構調整的重任，其關鍵點在于加快轉變經濟發展方式。在此情形下，立足于使市場在資源配置中起決定性作用，必須發揮好政府的“舵手”作用。一方面，市場機制能解決得好的，政府就不要干預，另一方面，市場無法做的或做不好的，政府就該責無旁貸地積極介入。像支持本國企業發展、鼓勵中小企業發展、促進保護環境、扶持落后地區和少數民族地區經濟社會發展、促進基本公共服務均等化等方面，都是政府可以發力的地方，也必然成為政府采購的著力點。

在這方面，《條例》也做了明確的規定，比如要根據國家的經濟和社會發展政策，制定相應的政府采購政策，通過具體的采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，實現政府的特定目標等等。諸如此類的規定，體現了政府通過一系列政府采購制度的安排，發揮政府采購政策功能的意圖。這不但規范了政府采購本身，也將政府采購的影響力盡可能地放大，使之與一定時期的政府政策、政府發展目標等政府職能的轉變與落實實現有機的結合，與其他政策工具相搭配，進一步優化了政府手中所掌握和運用的政策工具，在市場經濟下促進更好地發揮政府作用，在有助于豐富政府采購內涵的同時，也成為當前及今后政府采購制度不斷改革深化的重要立足點。

（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院）