“一帶一路”給政府采購帶來什么

“一帶一路”給政府采購帶來什么

■ 本報(bào)記者 戎素梅

隨著氣溫逐日攀升，各界人士對(duì)“一帶一路”的關(guān)注熱度也直逼沸點(diǎn)。

截至目前，由我國發(fā)起的“一帶一路”戰(zhàn)略已得到近60個(gè)沿線國家的參與支持。共建“一帶一路”，不僅促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)要素的有序自由流動(dòng)、資源高效配置與市場(chǎng)深度融合，還拉動(dòng)了沿線國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在這一整體戰(zhàn)略中，道路、口岸、油氣管道、輸電線路等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通被視為建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，其中不乏跨國、跨境合作項(xiàng)目。這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是否會(huì)通過PPP、公開招標(biāo)等形式組織實(shí)施？“一帶一路”又會(huì)為我國政府采購改革帶來哪些影響？

將“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入政采有其必然性

“一帶一路”的影響力是否會(huì)波及我國的政府采購領(lǐng)域？受訪的業(yè)內(nèi)專家一致認(rèn)為，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目將涉及大量政府采購活動(dòng)。無論是使用PPP、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等新型采購模式，還是采用傳統(tǒng)的政府采購方式，將這些項(xiàng)目納入嚴(yán)格、規(guī)范的政府采購監(jiān)督管理范疇，都有其必然性。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王叢虎分析，“一帶一路”不僅涉及國內(nèi)的工程建設(shè)招標(biāo)、貨物和服務(wù)購買問題，更重要的是將沿線各國資源連接起來，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)與彼此合作。其主要內(nèi)容就是通過政策溝通、依托設(shè)施聯(lián)通，達(dá)成貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的愿景。這必然涉及大量政府采購活動(dòng)，尤其是大量的工程建設(shè)招標(biāo)、貨物與服務(wù)的采購。

王叢虎舉例說明，就我國東北地區(qū)而言，要完善黑龍江對(duì)俄羅斯的鐵路通道和區(qū)域鐵路網(wǎng)，以及黑龍江、吉林、遼寧與俄遠(yuǎn)東地區(qū)陸海聯(lián)運(yùn)合作，推進(jìn)構(gòu)建北京-莫斯科歐亞高速運(yùn)輸走廊，建設(shè)向北開放的重要窗口。“雖然這些工程、貨物和服務(wù)采購未必都是通過直接的財(cái)政資金來實(shí)現(xiàn)，但作為國家戰(zhàn)略與國際性合作項(xiàng)目，其意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越一般的采購行為。所以，將其納入嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)督管理是其必然要求。”

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國WTO研究院副院長(zhǎng)、國際招投標(biāo)與政府采購研究中心副主任屠新泉表示，“一帶一路”涉及大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，包括國內(nèi)和國際合作兩類，項(xiàng)目建設(shè)資金來源多種多樣。不過，鑒于我國較雄厚的資金實(shí)力和沿線國家相對(duì)薄弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可以預(yù)見，中國將是“一帶一路”建設(shè)資金的主要供給方。在“一帶一路”建設(shè)中，我國政府會(huì)積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，因此PPP模式與傳統(tǒng)政府采購模式同等重要。

此外，某專家還針對(duì)我國政府采購自身改革進(jìn)程作了分析，認(rèn)為將“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入政府采購范疇的條件已經(jīng)具備。該專家表示，政府采購法實(shí)施以來的10多年間，我國政府采購法律制度體系漸趨完備，采購規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，采購過程日益規(guī)范，采購方式更為多樣，監(jiān)管理念也從程序?qū)蛐拖蚪Y(jié)果導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，并更加注重“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)取向。與此同時(shí)，各地通過探索創(chuàng)新，積累了豐富的工程采購經(jīng)驗(yàn)。今年3月1日起施行的政府采購法實(shí)施條例進(jìn)一步明確了政府采購工程項(xiàng)目的法律適用及監(jiān)管分工問題，與招標(biāo)投標(biāo)法體系劃清了“楚河漢界”，為工程建設(shè)類采購項(xiàng)目的開展夯實(shí)基礎(chǔ)。這樣一個(gè)更為開放、更具活力的政府采購制度，必將在“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮積極作用。

理性看待跨境招投標(biāo)中的風(fēng)險(xiǎn)

跨境交易是否會(huì)加快一國采購規(guī)模乃至經(jīng)濟(jì)總量的迅猛增長(zhǎng)？在相對(duì)成熟的歐盟單一市場(chǎng)，情況似乎并沒有我們想象的那樣美好。美國《經(jīng)濟(jì)展望雜志》總編輯蒂莫西·泰勒曾撰文稱，目前公共采購占?xì)W盟國家GDP的比重已達(dá)到16%，然而，其中只有3%的合同實(shí)現(xiàn)了跨境交易。究其原因，歐盟成員國之間的認(rèn)可度、公共采購的跨境招投標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施整合以及人口自由流動(dòng)方面的障礙，導(dǎo)致歐盟單一市場(chǎng)壁壘重重。

歐盟公共采購的這一現(xiàn)狀也引發(fā)了業(yè)內(nèi)專家的關(guān)注和反思。在他們看來，多國家、多地區(qū)共同參與的“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府采購項(xiàng)目，在法律法規(guī)適用、資金來源及規(guī)范管理、降低跨境交易成本、對(duì)采購過程實(shí)施監(jiān)管、簡(jiǎn)化或優(yōu)化采購程序、簽訂采購合同、多方參與履約驗(yàn)收等方面，仍存在不少值得深入思考的問題。

王叢虎指出，從我國“一帶一路”建設(shè)的融資性質(zhì)來看，國家開發(fā)銀行、國家進(jìn)出口銀行等政策性銀行起著主導(dǎo)作用，也擔(dān)負(fù)著更大的責(zé)任。這就意味著，不管是中資企業(yè)還是外國企業(yè)，通過競(jìng)標(biāo)或其他方式獲得“一帶一路”項(xiàng)目時(shí)就不再是一種單純的商業(yè)購買行為，而更多地帶有公共采購的性質(zhì)。如“一帶一路”建設(shè)中的能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通合作，即維護(hù)輸油、輸氣管道，跨境電力與輸電通道，跨境光纜等通信干線網(wǎng)絡(luò)等建設(shè)，都將不同于一國境內(nèi)的采購行為。組織實(shí)施此類項(xiàng)目時(shí)，前文所述的法律法規(guī)適用、資金來源及規(guī)范管理等問題是無法回避的。

“這類項(xiàng)目的實(shí)施過程中，需要重點(diǎn)關(guān)注我國國有資金支持的境外項(xiàng)目如何監(jiān)管，在采購中如何平衡當(dāng)?shù)夭少徍蛧鴥?nèi)采購的關(guān)系；在多來源資金的項(xiàng)目中，如何區(qū)別管理國有資金部分的采購和其他來源資金的采購等等。特別是考慮到沿線國家多是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)較不發(fā)達(dá)、法律體系較不完善的國家，如何控制風(fēng)險(xiǎn)將是重中之重。”屠新泉表示。

南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒也表示，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采購項(xiàng)目與傳統(tǒng)的政府采購不同，不僅僅是單純的國內(nèi)問題，還涉及與他國甚至是多國關(guān)系的協(xié)調(diào)，這種協(xié)調(diào)的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國內(nèi)的采購項(xiàng)目。此外，這種跨國交易還意味著高風(fēng)險(xiǎn)。

他進(jìn)一步分析，跨國交易中不得不面對(duì)由于各國法律差異帶來的風(fēng)險(xiǎn)、由于涉及多國必然產(chǎn)生的匯率風(fēng)險(xiǎn)、由于某些國家政局不穩(wěn)帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)都是純粹的國內(nèi)政府采購活動(dòng)所沒有的。其中，法律適用問題也是非常重要的一個(gè)問題，比如兩個(gè)以上國家均有財(cái)政性資金出資、不能分割采購的項(xiàng)目，假如這幾個(gè)國家都規(guī)定使用部分本國財(cái)政資金的采購活動(dòng)應(yīng)適用本國政府采購法，則涉及相關(guān)國家的協(xié)調(diào)問題，甚至需要經(jīng)過國家立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。

為有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、化解矛盾，王叢虎建議，沿線國家在加強(qiáng)信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助的海關(guān)合作，以及檢驗(yàn)檢疫、認(rèn)證認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量、統(tǒng)計(jì)信息等方面的雙多邊合作，推動(dòng)世界貿(mào)易組織《貿(mào)易便利化協(xié)定》生效和實(shí)施的同時(shí)，更應(yīng)強(qiáng)化公共采購市場(chǎng)的信息共享共用、規(guī)則協(xié)商互通，真正加強(qiáng)采購和供應(yīng)鏈安全與便利化合作，推進(jìn)跨境監(jiān)管程序協(xié)調(diào)，推動(dòng)檢驗(yàn)檢疫證書國際互聯(lián)網(wǎng)核查，開展“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”（AEO）互認(rèn)和在參照《政府采購協(xié)議》（GPA）基礎(chǔ)上的采購規(guī)則協(xié)商共贏。此外，還應(yīng)進(jìn)一步降低非關(guān)稅壁壘，共同提高技術(shù)性貿(mào)易措施透明度，提高貿(mào)易自由化便利化水平。

直面問題，是為了更好地解決問題。“不過，也不宜夸大這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目采購的難度，因?yàn)闊o論是否采用政府采購方式，跨境交易中的很多問題都是共通的。而我國政府采購的成功經(jīng)驗(yàn)同樣不容忽視。”某專家提醒道。

我國政采制度將在碰撞中更加完善

其他國家和地區(qū)的政府采購制度、采購理念、采購方式，會(huì)對(duì)我國政府采購制度框架體系產(chǎn)生怎樣的影響？對(duì)此，專家們也給出了自己的看法。

“‘一帶一路’基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是個(gè)大市場(chǎng)，必將涉及多個(gè)國家、不同地區(qū)的采購制度、采購程序的差異化問題。”王叢虎表示，“不可否認(rèn)，‘一帶一路’戰(zhàn)略的加快實(shí)施也是一個(gè)沿線國家政府采購利益、采購理念和采購制度大碰撞的過程，必將推動(dòng)參與的國家和地區(qū)采購理念、采購制度和法律體系的交匯與融合。當(dāng)前，我國正在積極開展加入GPA談判，‘一帶一路’建設(shè)必將推動(dòng)我國政府采購更多地融入世界大家庭，也將促進(jìn)我國政府采購制度的進(jìn)一步完善。”

屠新泉從提升“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采購市場(chǎng)的開放性、競(jìng)爭(zhēng)性和透明度作了分析。他認(rèn)為，“一帶一路”基建項(xiàng)目不同于我國以往的對(duì)外援助項(xiàng)目，將更多依靠激發(fā)所在國的投資以及國際社會(huì)的支持，因而將更加強(qiáng)調(diào)開放性、競(jìng)爭(zhēng)性和透明度。我國需要盡快熟悉國際組織的采購制度以及GPA的采購規(guī)則，并以此為參照，結(jié)合我國及項(xiàng)目所在國的國情，設(shè)計(jì)出合理、高效的采購體系，確保項(xiàng)目規(guī)范、有效實(shí)施。而這一過程，也將對(duì)我國國內(nèi)政府采購制度的完善產(chǎn)生積極效應(yīng)。

此外，有專家提出，“一帶一路”基建項(xiàng)目采購蘊(yùn)含著巨大的商機(jī)。在這一開放的大市場(chǎng)中，如何保證市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)、有效競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)使國內(nèi)供應(yīng)商爭(zhēng)取到更多訂單，也應(yīng)引發(fā)關(guān)注。

“這個(gè)問題首先涉及保證市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)與保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沖突。也就是說，保證市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)不會(huì)是‘一帶一路’基建項(xiàng)目采購的唯一目標(biāo)，而是如何協(xié)調(diào)好這兩個(gè)目標(biāo)。把供應(yīng)商限定在相關(guān)國內(nèi)，應(yīng)該是一個(gè)較為合理的選擇。”何紅鋒指出，當(dāng)然，在一國內(nèi)要保證充分競(jìng)爭(zhēng)，這是基本思路。如我國以前援外建設(shè)項(xiàng)目的供應(yīng)商選擇往往缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)，這是需要改進(jìn)的。考慮到中國巨大的產(chǎn)能，面對(duì)中國供應(yīng)商開放的項(xiàng)目，如果能夠做到公開、公平、公正，那么國內(nèi)供應(yīng)商應(yīng)該具備很好的競(jìng)爭(zhēng)力。

王叢虎認(rèn)為，由于“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目更多的是公共采購項(xiàng)目，所以，對(duì)于國內(nèi)供應(yīng)商而言，了解公共采購的國內(nèi)、國際規(guī)則，尤其要了解沿線國家的公共采購制度是重要前提。這些工程建設(shè)項(xiàng)目不同于一般項(xiàng)目，對(duì)于供應(yīng)商的資質(zhì)和聲譽(yù)要求可能更高，為此，提升自身競(jìng)爭(zhēng)力也是獲得商機(jī)的必要條件。供應(yīng)商的融資能力將是其參與“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目的另一考驗(yàn)，積極拓展渠道、提高融資能力也是獲取商機(jī)的必備要件。

人們或許已關(guān)注到這個(gè)振奮人心的好消息——5月中旬，中國中鐵股份有限公司發(fā)布公告稱，其旗下的中鐵二院集團(tuán)工程有限責(zé)任公司與俄羅斯企業(yè)組成的聯(lián)合體已中標(biāo)俄羅斯莫斯科-喀山高鐵項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)部分，正式協(xié)議有望于近期簽署，這也是中國高鐵走向海外的第一單。廣東省也于6月3日公布了《廣東省參與“一帶一路”建設(shè)實(shí)施方案優(yōu)先推進(jìn)項(xiàng)目清單》，涵蓋參與巴基斯坦、斯里蘭卡的港口建設(shè)等68個(gè)項(xiàng)目，總投資逾550億美元。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的加快實(shí)施，相信將來會(huì)涌現(xiàn)出更多、影響力更大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采購項(xiàng)目。無論是政府采購制度的踐行者，還是角逐于這一市場(chǎng)的國內(nèi)供應(yīng)商們，你們做好準(zhǔn)備了嗎？

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