央行：上海自貿區具備率先開放資本賬戶條件

張新：上海自貿區已具備率先開放資本賬戶的條件

——訪中國人民銀行上海總部副主任兼上海分行行長張新

■經過兩年的時間，我們做好了十項技術準備，上海自貿區已經具備承擔率先實現人民幣資本項目可兌換這一重任的條件。

■在自貿區推進的資本項目可兌換，是有管理的可兌換，不是放任自由。

■對有實體經濟需求的部分搞可兌換，如跨境融資、金融市場雙向開放、放松貿易投資的匯兌管制等。

■從防范風險的角度看，對涉及洗錢、恐怖融資、過度利用避稅天堂的跨境金融交易等需長期實施管理；對外債規模及貨幣錯配等要實施宏觀審慎管理，并在必要時對短期資本流動實施管理。

■實踐證明，上海自貿區沒有成為熱錢流入套利的管道，跨境資金流動和資金價格也趨于理性和平穩。

上海自貿區在資本項目可兌換上已先行一步。

今年2月，央行上海總部發布了《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算業務境外融資與跨境資金流動宏觀審慎管理實施細則》（以下簡稱《實施細則》），標志著我國資本項目可兌換邁出了重要一步。

《實施細則》取消了境外融資的前置審批，企業、銀行、非銀行金融機構等主體可自主決策以何種方式、多長期限、什么幣種開展境外融資，杠桿率也較先前有所提升。為優化境外融資結構，《實施細則》使用了處于國際先進水平的風險轉換因子，鼓勵企業和金融機構使用人民幣、中長期、支持實體經濟的資金。上海個人境外投資也即將落地實施。

作為目前享有中國最優金融政策環境的區域，上海自貿區是否已經具備了率先實現資本項目可兌換的條件？資本賬戶開放是否就等于放任不管？危機真的來臨時，工具箱的儲備是否充足？如何防止洗錢、恐怖融資和偷逃稅在自貿區大行其道？

針對以上問題，上證報記者昨天專訪了中國人民銀行上海總部副主任兼上海分行行長張新。

可兌換不等于放任自由

記者：黨的十八屆三中全會提出“加快實現人民幣資本項目可兌換”，今年的政府工作報告也作出了部署。目前，我國的資本項目可兌換進展到了什么程度？

張新：今年4月份，周小川行長在國際貨幣基金組織第31屆國際貨幣與金融委員會系列會議發言時指出，我國已經在人民幣資本項目可兌換方面取得了重大進展，按照國際貨幣基金組織（IMF）對資本賬戶的分類，40項中的35項全部或部分實現了可兌換，完全不可兌換的僅有5項，離實現資本項目可兌換的目標已經不遠了。在發言中，周行長還提出了未來要推進個人跨境投資、證券交易所互聯互通、外匯管理改革、資本市場開放、擴大人民幣國際使用和風險防控等六項資本項目可兌換改革。這六項改革全面落地后，就意味著我國完全實現了資本項目可兌換。

記者：2014年2月印發的《關于支持中國（上海）自由貿易試驗區擴大人民幣跨境使用的通知》（以下簡稱22號文）第一條提出，國家出臺的各項鼓勵和支持擴大人民幣跨境使用的政策措施均適用試驗區。這就確保了上海自貿區享有最優的政策環境。在資本賬戶開放和人民幣國際化進程中，上海自貿區扮演著什么樣的角色？

張新：圍繞周小川行長所提的六項資本項目可兌換改革，上海自貿區在過去兩年進行了試點和探索，積累了一定經驗。目前，上海自貿區金融改革的重點就是實現上述六方面的全面突破和全面到位，以推動上海率先實現資本項目可兌換。

今年2月，央行上海總部發布了《實施細則》，就是推進資本項目可兌換的重要步驟，在上海率先建立了資本賬戶可兌換的路徑和管理方式。

兩年來，我們進行了充分的技術準備。我概括下來，有十項技術準備工作已全面到位。首先，上海已經形成了對資本項目可兌換改革的政治保障、市場適應機制與企業理性文化。在金融改革中，上海市委市政府始終高舉改革開放的大旗，同時以高度的政治責任感牢牢把握防控風險的底線，確保不出現區域性系統性金融風險。經過近兩年的自貿區金融改革，金融機構對跨境金融業務建立了成熟的操作管理系統和風險防控制度；企業也能自主合規地理性運用人民銀行關于跨境金融活動的規則，自主從國際金融市場融資，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源。

在上海自貿區放開跨境融資之初，社會上有很多擔憂，諸如熱錢大量流入和資金大量外逃，及其對匯率和利率的沖擊等。但實際上，上海金融機構和企業非常理性地使用新的跨境資金流動規則。根據監測，截至今年5月底，自貿區通過自由貿易賬戶辦理各類跨境資金結算1600多億元，自貿區沒有成為跨境資金大規模流動的通道。其中按照新規則開展的跨境融資也只有700多億元，也很理性，沒有出現很大的規模。實踐證明，上海自貿區沒有成為熱錢流入套利的管道，而且自貿區資本賬戶開放的政策促使收窄了境內外的利率和匯率差異，削平了境內外套利、套匯的空間，使得跨境資金流動和資金價格趨于理性和平穩。

記者：盡管到目前為止，上海自貿區沒有成為資金大進大出的通道，但跨境資金一旦對境內市場形成沖擊，如何應對？

張新：這就是我想說的第二項技術準備：“有管理的可兌換”的制度安排。人民銀行在上海自貿區推進的資本項目可兌換不是完全的、自由的可兌換，而是有管理的可兌換。我們主要是對有實體經濟需求的部分搞可兌換，如跨境融資、金融市場雙向開放、放松貿易投資的匯兌管制等；即便對于要搞可兌換的資本項目，也不搞放任自由，而是繼續實施必要的宏觀審慎管理。在這種理念和制度安排下，跨境資金流動的風險是可控的。

具體地說，可兌換需要哪些管理呢？周小川行長在今年4月份國際貨幣基金組織的發言中指出，從防范風險的角度看，我國需要長期對資本項目實施一些管理，如涉及洗錢、恐怖融資、過度利用避稅天堂的跨境金融交易等；對外債規模及貨幣錯配等實施宏觀審慎管理，并在必要時對短期資本流動實施管理；加強國際收支監測與分析等。這些都是我們設計上海自貿區的核心管理制度安排和開展資本項目可兌換技術準備的主要內容。

避免外債膨脹和幣種錯配

記者：發展中國家以外幣進行的金融開放鮮有成功的案例，貨幣錯配（currency mismatch）是重要的原因。能否簡要介紹對外債規模及貨幣錯配如何進行宏觀審慎管理？

張新：《實施細則》建立了一套以資本約束機制為核心的境外融資宏觀審慎管理制度。這種市場化的外債管理理念在國際上都是領先的。其特點有：一是企業和金融機構從境外融資不再需要行政審批，資金自由流動；二是對境外融資規模、幣種和期限都有相應的風險管理規則，市場主體按照這些規則可以計算出自己能自主從境外融資的數量和結構，這樣能有效避免外債的膨脹和幣種錯配，防范出現外債危機。

具體講，在外債規模方面，企業和金融機構境外融資的規模受到其實際資本規模的內在約束。由于資本的約束，各類融資主體的融資規模是可測的，同時將跨境資金流動的宏觀管理閥門嵌入融資主體的日常資金活動中。例如，區內企業可以按照其資本的2倍從境外借入本外幣資金；非銀行金融機構的融資杠桿率為其資本的3倍；設立分賬核算單元的銀行，融資杠桿率為其境內法人機構一級資本的5%等等。

在防范外債幣種錯配方面，制度設置了幣種轉換因子等現代管理手段引導外債的幣種結構。對于同等金額的境外融資，本幣的風險轉換因子為1，外幣的風險轉換因子為1.5，以鼓勵融資主體多開展人民幣融資。

在防止短期熱錢流入方面，制度還設定了期限轉換因子優化境外融資的期限結構。對期限1年以上的借款，風險轉換因子為1，1年以內的借款為1.5，這樣就能鼓勵經濟主體多融入長期資金，抑制短期資本的流入。

對外債規模、幣種錯配、短期資本流入等的宏觀審慎管理框架的建立，是我們在上海自貿區為率先實現人民幣資本項目可兌換所做的第三項技術準備。

至于資金異常流入和資金大規模外流時如何應對？我們已經建立了總量調控和應急管理工具儲備，是為第四項技術準備。在跨境資金流動總量控制上，建立了總閘門調控機制應對外部沖擊風險，設置了不同等級的預警指標體系以及相應的應對措施。當整個自貿區的資金異常流入和資金外流的總量規模觸動閘門后，就觸動風險預警，我們可以根據預警級別調整相應的宏觀審慎政策參數，甚至采取臨時應急管制措施，確保幣值穩定和國家金融安全。比如，我們正在研究的個人跨境投資方案中，就設置了風險預警和規模調控目標，當資金外流規模達到一定程度時，就會啟動宏觀審慎參數的調整。

又如，在《實施細則》中，已經公布了各種調控工具和應急措施，這些措施與工具既包括境外融資杠桿率、風險轉換因子和宏觀審慎調節參數，也包括延長融入資金的賬戶存放期限、對融入資金征收特別存款準備金、征收零息存款準備金等，當跨境資金異常流入達到一定規模后，就可以啟動相應級別的管理措施。

記者：從國際經驗看，由于各國自貿區的管制都相對寬松，也給了利用自貿區進行洗錢、恐怖融資和偷逃稅等活動的空間。對此該如何防范？

張新：管制放松后，其被洗錢、恐怖融資以及稅收犯罪、貪腐犯罪所利用的風險也明顯增加。金融行動特別工作組（FATF）在2010年3月發布了《自貿區洗錢風險研究》，明確提出自貿區存在洗錢脆弱性，并列舉了各種利用自貿區進行洗錢和恐怖融資的案例，包括利用虛假貿易進行洗錢、設計結構復雜的交易或公司進行偷逃稅犯罪，以及利用自貿區法規政策滯后實施洗錢或稅收犯罪等。我國由于有宏觀審慎的管理制度，上述風險遠沒有其他國家嚴重，但從長遠看，隨著金融擴大開放，也需要引起我們足夠的重視。

資本項目實現可兌換后，按照國家公布的跨境資金流動規則，市場主體的資金不經審批就可自由流動，政府職能由注重事前審批轉為事中事后管理，政府要管理的風險主要有兩塊：一塊是前述的宏觀審慎管理，著重從總量角度維護幣值穩定和金融穩定；另一塊就是“反洗錢、反恐怖融資、反逃稅”，著重從個體角度防范企業和個人出現洗錢、恐怖融資和逃稅活動。

在推進上海自貿區金融改革過程中，人民銀行堅持底線思維，積極對接國際通行規則和做法，制定了以風險導向的拒絕客戶機制、創新業務洗錢風險評估、跨境業務審查和名單監控為核心的自貿區“三反”制度。根據自貿區資金交易特點，人民銀行上海總部成立了跨境資金流動的實時監測室，建立了自貿區“三反”資金監測系統和可疑交易報告機制，重點監測涉及洗錢高風險行業、高風險產品和過度利用避稅天堂的異常跨境交易等可疑行為，充分運用大數據信息，不斷提升自貿區“三反”措施對金融開放創新態勢的適應性。同時，我們服務中央反腐敗的大局，積極配合做好打擊腐敗分子跨境洗錢的工作。建立了“反洗錢、反恐怖融資、反逃稅”的監測分析和管理體系，是我們的第五項技術準備。

記者：一旦資本項目實現可兌換，投融資匯兌更加便利化，但與此同時如何在事中事后管理中防范風險？

張新：建立了強大的開展多角度風險管理的賬戶信息管理系統，就是我們的第六項技術準備。

資本項目實現可兌換后，金融機構和企業的資金按照規則自由流動，取消前置審批。我們也清醒地認識到，取消審批后會出現一些風險，對這些風險必須做好前述的宏觀審慎管理和“三反”管理。而要做好這些管理就必須要有一個強大的賬戶信息管理系統，以實現簡政放權，實現從事前審批轉向事中事后管理的革命性變化。為此，人民銀行和外匯局建立了自由貿易賬戶和外匯管理等系統，形成了多角度的風險跟蹤和管理手段。

人民銀行上海總部會同金融機構花了一年多的時間建成了自由貿易賬戶監測管理信息系統。這個系統與現有相關系統相比，在數據收集、監測分析和管理等方面都有一些革命性的變化。在數據收集方面，能實現對跨境資金流動的逐筆24小時實時監測；而且系統是全覆蓋的，銀證保等金融機構都可以使用，企業和個人都可以開立自由貿易賬戶享受改革政策。在監測分析方面，能監控跨境資金的來龍去脈，對各類性質和各類主體的跨境資金活動能進行監測分析。在管理方面，系統提供了富有彈性的電子圍網式的管理環境，對異常交易具有事前預警功能，將宏觀審慎管理功能內嵌進系統，能對個體和銀行分賬核算單元的跨境資金流動進行總量管理。

在外匯監管上，建立了統一的數據采集平臺和應用服務平臺，形成了核心業務系統和綜合分析系統相互分工、相互補充的外匯業務應用框架。通過國際收支網上申報子系統實現對國際收支申報信息的采集、核查與統計；通過貨物貿易外匯監測子系統實現對企業進出口、收付匯及報告信息的綜合管理；資本項目管理子系統則充分考慮資本項目管理改革的趨勢和進一步開放的需求，從主體監管角度搭建管理框架，為企業提供資本項下的各類服務。

目前，自由貿易賬戶系統已經與現行外匯系統、人民幣跨境系統等實現互聯互通，與上海黃金交易所國際板和上海清算所等市場基礎設施實現對接。有了這些系統，我們就能對本外幣跨境資金流動進行實時監測和事中事后管理。因此，依托自由貿易賬戶和當前的外匯管理系統開展資本項目可兌換，我們有信心管好風險。

率先實現資本項目可兌換條件已成熟

記者：對于管理部門來說，資本項目可兌換后，其統計與監測體系是否也應作出調整？

張新：適應可兌換的國際收支統計與監測框架要與可兌換相適應，這也是很重要的技術準備之一。

資本項目實現可兌換后，上海外匯管理部門的履職方式將發生重大變化，工作重點將從跨境資金流動的事前審批管理轉為國際收支統計和監測分析，這就要求建立能夠適應資本項目可兌換的國際收支統計與監測體系。這一體系的最大特點是對接國際標準，實現全口徑覆蓋和全方位監測。

在強化國際收支統計方面，重點是解決資本項目可兌換后市場主體更加多元、跨境資金流動更加頻繁、跨境資金流動渠道更加復雜等帶來的新問題，確保新的國際收支統計架構能夠對跨境資金流動實現全覆蓋。為此，我們從三個方面做了努力：一是對接最新國際標準。按照國際貨幣基金組織最新的收支統計標準，對涉外收支交易分類進行優化調整，特別是把金融機構的對外金融資產負債及交易納入國際收支統計范圍，滿足了資本項目可兌換后的所有涉外交易類型的統計需要。二是重構國際收支統計框架，建立全口徑的統計體系。這個體系涵蓋中國居民與非中國居民間的一切經濟交易以及中國居民對外金融資產負債狀況，并包括所有本外幣資金跨境流動。三是優化國際收支統計手段。重點是強化金融機構在國際收支統計申報中的核心作用，簡化企業和個人的申報環節，提高申報的電子化程度，大大提高了國際收支統計的及時性、準確性和完整性。