歐盟為投標(biāo)人撐起了“公平傘”——淺析歐盟公共采購(gòu)確認(rèn)合同無(wú)效制度

編者按：供應(yīng)商在政府采購(gòu)中常處于弱勢(shì)地位，其合法權(quán)利也容易受到侵犯。歐盟在較早期便注意到消除政府采購(gòu)障礙的重要性，也是世界上最早建立政府采購(gòu)救濟(jì)制度的地區(qū)。在對(duì)救濟(jì)制度的不斷修繕中，歐盟提出政府采購(gòu)合同無(wú)效確認(rèn)制度，這一制度也成為了糾正違法行為、重新恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)最有效的救濟(jì)方式。本刊為您解析歐盟如何使用這一“糾偏”妙招。

歐盟為投標(biāo)人撐起了“公平傘”

——淺析歐盟公共采購(gòu)確認(rèn)合同無(wú)效制度

■ 何奇子

歐盟是世界上最早建立公共采購(gòu)救濟(jì)制度的地區(qū)。自上世紀(jì)八十年代末，歐共體陸續(xù)頒布《公共救濟(jì)指令》與《公用事業(yè)救濟(jì)指令》，建立了最初的歐盟公共采購(gòu)救濟(jì)制度。為了讓歐盟各成員國(guó)更好地受益于現(xiàn)代化、簡(jiǎn)單化的政府采購(gòu)規(guī)則，歐盟在對(duì)救濟(jì)制度進(jìn)行修繕時(shí)提出“確認(rèn)合同無(wú)效”，這一直接有效且快捷易行的救濟(jì)措施，同時(shí)也是公共采購(gòu)時(shí)代進(jìn)程中的必然選擇。

當(dāng)然，最初的歐盟救濟(jì)指令中并未涉及合同無(wú)效的問(wèn)題。直到2007年，歐盟議會(huì)和歐盟理事會(huì)頒布的《為提高公共合同授予復(fù)審程序的效率而對(duì)89/665/EEC和92/13/EEC修改的指令》(2007/66/EC)建立了全面的政府采購(gòu)合同無(wú)效確認(rèn)制度，明確合同無(wú)效的主體、情形、例外等內(nèi)容。作為糾正違法行為、重新恢復(fù)公平競(jìng)爭(zhēng)最有效的救濟(jì)方式，“確認(rèn)合同無(wú)效”在歐盟由誰(shuí)主導(dǎo)施行？其判定的情形與后果又是如何？

誰(shuí)能決斷合同“生死”？

在歐盟，合同無(wú)效應(yīng)由獨(dú)立于締約當(dāng)局的復(fù)審機(jī)構(gòu)予以確認(rèn)。當(dāng)采購(gòu)人發(fā)出授予合同的決定后，符合指令規(guī)定的相關(guān)主體便可通過(guò)申請(qǐng)復(fù)審程序?qū)で缶葷?jì)。歐盟的公共采購(gòu)復(fù)審機(jī)構(gòu)可能具有司法性質(zhì)，也可能不具有，然而無(wú)論其性質(zhì)為何，機(jī)構(gòu)成員與法官均擁有著同等地位，至少機(jī)構(gòu)首長(zhǎng)需具備和法官一樣的法律專業(yè)資格。

當(dāng)然，復(fù)審機(jī)構(gòu)不能無(wú)限制地使用權(quán)利。當(dāng)復(fù)審機(jī)構(gòu)不具有司法性質(zhì)時(shí)，他們需要為每個(gè)決定提供書(shū)面理由。進(jìn)而言之，復(fù)審機(jī)構(gòu)所作的任何涉嫌違法的措施或者在其運(yùn)用權(quán)力的過(guò)程中出現(xiàn)任何錯(cuò)誤都將成為司法審查的對(duì)象，或者接受《羅馬條約》第177條意義下的獨(dú)立于采購(gòu)人和復(fù)審機(jī)構(gòu)的法院或特別法庭的審查。

通往合同無(wú)效之路

對(duì)獨(dú)立于采購(gòu)人的復(fù)審機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，判定合同無(wú)效也需追根索源。指令(2007/66/EC)對(duì)合同無(wú)效情形有著明確規(guī)定，當(dāng)其滿足以下情形時(shí)，便會(huì)成為復(fù)審機(jī)構(gòu)宣判無(wú)效的“把柄”。

在采購(gòu)合同成立前，若采購(gòu)人未在歐盟官方公報(bào)(OJEU)上發(fā)布招標(biāo)公告或者競(jìng)爭(zhēng)邀請(qǐng)，且不屬于指令2004/17/EC和2004/18/EC允許的特例時(shí)，復(fù)審機(jī)構(gòu)須判定合同無(wú)效。在歐盟政府采購(gòu)制度中，此類合同也被稱為“非法的直接授予合同”。在歐洲法院眼中，發(fā)生此類情形是采購(gòu)人對(duì)有關(guān)公共采購(gòu)的歐共體法律最嚴(yán)重的違背，也因此需要受到懲罰。

同時(shí)，指令規(guī)定與合同利益相關(guān)的人可先尋求采購(gòu)人復(fù)審救濟(jì)，復(fù)審申請(qǐng)的提交意味著將立即中止簽訂合同的可能性。在復(fù)審機(jī)構(gòu)作出決定之前，采購(gòu)人不得與中標(biāo)人簽訂采購(gòu)合同，且這一限制不得在暫停期屆滿之前結(jié)束。指令對(duì)采購(gòu)人回復(fù)復(fù)審申請(qǐng)的時(shí)限進(jìn)行了要求，當(dāng)采購(gòu)人違反上述規(guī)定，且影響投標(biāo)人通過(guò)申請(qǐng)復(fù)審獲得合同的機(jī)會(huì)或剝奪了投標(biāo)人尋求先合同救濟(jì)的可能時(shí)，復(fù)審機(jī)構(gòu)可確認(rèn)合同無(wú)效。

此外，指令中明確當(dāng)采購(gòu)人未遵循以下三種規(guī)定情形時(shí)，復(fù)審機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)合同無(wú)效。一是在動(dòng)態(tài)采購(gòu)系統(tǒng)中，每一個(gè)特定合同必須是投標(biāo)邀請(qǐng)的結(jié)果，發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)之前，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)發(fā)布一個(gè)簡(jiǎn)化的招標(biāo)公告，讓所有感興趣的供應(yīng)商能從通知發(fā)出之日起不少于15天的時(shí)限內(nèi)提交象征性投標(biāo)。采購(gòu)人可以在他們?cè)u(píng)估完期限屆滿前，收到的所有指示性投標(biāo)后再進(jìn)行招投標(biāo)。

二是采購(gòu)人應(yīng)邀請(qǐng)所有被允許進(jìn)入動(dòng)態(tài)采購(gòu)系統(tǒng)的投標(biāo)人進(jìn)行投標(biāo)，投標(biāo)人有權(quán)爭(zhēng)取每一份在此系統(tǒng)下將被授予的特定合同。提交投標(biāo)文件的時(shí)間限制由采購(gòu)人規(guī)定，其應(yīng)根據(jù)為建立動(dòng)態(tài)采購(gòu)系統(tǒng)頒布的招標(biāo)公告設(shè)定的采購(gòu)合同授予標(biāo)準(zhǔn)，選擇最好的投標(biāo)文件，將合同授予該投標(biāo)人。

三是當(dāng)采購(gòu)合同在與數(shù)個(gè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的框架協(xié)議為基礎(chǔ)簽訂時(shí)，如果框架協(xié)議中未規(guī)定所有條款，且當(dāng)事人又在相同條款、必要時(shí)更精確規(guī)定的條款、適當(dāng)時(shí)框架協(xié)議說(shuō)明書(shū)中提到的其他條款的基礎(chǔ)上進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，合同授予應(yīng)按規(guī)定遵循相應(yīng)程序。

合同無(wú)效 后果幾何

為使無(wú)效合同項(xiàng)下各當(dāng)事方的權(quán)利義務(wù)不再具有強(qiáng)制執(zhí)行力，歐盟要求成員國(guó)制定確認(rèn)合同無(wú)效的規(guī)則，確認(rèn)合同無(wú)效的后果也應(yīng)由內(nèi)國(guó)法規(guī)定。因此，歐盟政府采購(gòu)指令中并未對(duì)合同無(wú)效后果進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)范，而僅以舉例的方式列明了兩種成員國(guó)內(nèi)國(guó)法可以規(guī)定的中標(biāo)無(wú)效后果。

一是規(guī)定所有合同義務(wù)溯及既往地自始無(wú)效；二則對(duì)那些仍然不得不履行的合同義務(wù)限制合同無(wú)效的范圍，即部分合同義務(wù)無(wú)效。歐盟政府采購(gòu)指令還規(guī)定，在后者的情形下，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)規(guī)定適用替代性懲罰。

替代性懲罰分為兩種：對(duì)采購(gòu)人予以課稅和縮短合同存續(xù)期限。替代性懲罰的細(xì)則和具體適用由成員國(guó)決定，內(nèi)國(guó)法可適用更嚴(yán)厲的懲罰，但替代性懲罰必須有效、適當(dāng)，并且具有勸誡性。成員國(guó)可以賦予獨(dú)立于采購(gòu)人的復(fù)審機(jī)構(gòu)廣泛的裁量權(quán)。復(fù)審機(jī)構(gòu)應(yīng)考慮一切相關(guān)因素，包括違法行為的嚴(yán)重性、采購(gòu)人的行為、以及前文所述的合同無(wú)效的范圍，自由裁量一個(gè)妥適的替代性懲罰措施。

（作者畢業(yè)于南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院）  

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