政采電商標準化：一場科學與藝術的融合

互聯網+政府采購：一場姍姍來遲的約會系列談⒆

政采電商標準化：一場科學與藝術的融合

■ 張紀雄

涌現各地的政采電商，讓人眼花繚亂，但若要做個橫向比較，幾乎很難從中找出兩個完全相同的“成品”——要么模式不同，要么范圍有別，要么規則迥異。市場本就追求多樣、多變，不同廠家的同類產品也不可能都搞成一個樣，但要保證多樣而不走樣、多變而不亂變，遵循共同的秩序和行為規則，是一個基本前提。當前政采電商發展面臨的一個重要問題，無疑就是如何盡早確立這個前提。

法制和創新的權衡

改革，在中國歷史上相當長的一段時期，是以“變法”為名存在的，顧名思義，就是法的改變。改革，牽一發動全身，不僅涉及法制、規則的變遷，還會觸動管理方式與管理手段的演變。正因如此，十八屆四中全會作出全面依法治國戰略部署后，圍繞改革與法治關系處理的爭辯，幾乎遍及各行各業。作為一場前所未有的信息化改革，“互聯網+政府采購”的出現也不可避免地會觸及這一議題。

事實上，現代信息技術在公共采購領域應用的法律沖突，也一直是國際政府采購領域密切關注的化題。被視為國際政府采購立法趨勢風向標的聯合國《公共采購示范法》，在其最近一次長達7年的修訂歷程中，圍繞信息技術與公共采購沖突和互動的調研討論，始終是立法工作的重中之重。修法工作組認為，信息技術的最新發展已經使傳統采購方式喪失了適應根基，必須在立法層面予以回應和調整。而最終通過的示范法文本新設一章，確立了電子逆向拍賣方式（即筆者此前專欄中所述的“拍買”）的法律地位。

反觀我國，政府采購法的起草始于上世紀末，出臺于本世紀初，那時的阿里巴巴馬云名不見經傳，京東劉強東還在圍著中關村的柜臺轉，指望政府采購法超越當時的歷史階段，接駁互聯網、電子商務等新的信息技術應用，顯然不切實際。今年出臺的政府采購法實施條例，雖然趕上了“互聯網+”的風口，但作為政府采購法的下位法，也不可能期望它完全逾越上位法的框架。其中新增的一句“推動利用信息網絡進行電子化政府采購活動”表述，已稱得上條例層面上較大的立法突破了。

缺失了立法根基，政采電商實踐非但不能獲得應有的制度保障和驅動，還可能會觸及法律紅線，踩上雷區，引發爭議。比如，面對政府采購法強調的集中，規定的程序，明確的采購方式，許多地方的政府采購部門都會發出這樣的詰問：政府采購電商平臺憑什么讓采購人直接買，而不讓集中采購機構代買?憑什么按新的流程走，而不按照規定的程序走？憑什么用競價、反拍方式，而不用法律規定的五種方式……

正是因為凡此種種的 “法無授權”“法無明載”，不少地區的政采電商看似高歌猛進，實則是拘謹前行。有些地方搬出來了協議供貨，在協議供貨圈定的小范疇里做文章；有些地方則計劃干脆連協議供貨都不碰，直接劃定政府采購法規定之外的項目。試想，如此的政府采購電商化，又能在多大程度、多大范圍上實現政府采購的互聯網化改造？實在是一個大大的問號！

解決問題的根本出路無疑在于法律的適時調整，但修法之路往往艱辛而漫長，可以預判，在未來幾年內甚至更長時期，法制和創新的權衡都將會影響政采電商的走向。在這種情況下，如果依然局限于法律字眼上的理解，盲目高舉“法無規定不可為”的教條，那不過是形式與口號上的守法，所謂的創新也會是亦步亦趨。唯有真正把握“公開、公平、公眾”的立法精神、立法原則，在政策層面創造性地確立創新應用的方式和尺度，才是實質上的依法，政采電商也才可能邁出真正的一步。

科學和藝術的融合

規則和標準，處在法規政策之下的執行層級，是信息化建設的關鍵支撐，也是推廣應用最大的難點。政采電商由于橫跨越電子商務、電子政務兩大領域，其規則和標準的制定，更是難上加難。

相比傳統的財政、財務業務，政采電商規則和標準制定不僅需要精通計算機科學、具體業務模塊以及與之關聯的業務模塊，可能還需要熟悉公共管理、法律、會計、金融、生產制造、市場營銷、人力資源管理、心理學等多門學科和實踐。特別是在當前用戶體驗驅動電子商務發展的潮流下，傳統行政部門常用的“閉門造車，出門合轍”的標準制定方式，已經明顯不再適用。這時的標準制定，已不再是單純自上而下的管理需要，還需要更多地順應和遵從用戶需要。這就是時下人們常說的用戶思維。它要求標準的制定者真正走出辦公室，盡可能多地匯集用戶需求。而政府采購電商用戶的范疇足足覆蓋了監管部門、采購人、采購代理機構、供應商以及社會公眾五大群體，收集難度之大可想而知。

同時，政府采購業務涉及財政內部與預算、支付、資產管理的數據銜接，又涉及外部與采購人、采購代理機構、供應商等的數據交換，還涉及不同層級政府部門的數據共享，就好比多個膚色、相貌不同的民族，只有具備了共同語言，才能實現無障礙的信息溝通。而數據交換和開放標準就是這種共同語言。可以講，在整個標準化體系的角色安排，業務標準是基礎，而數據交換和開放標準才是核心。但站在政府采購角度，環視上下周圍，各類系統和軟件應用林林總總，標準也不盡相同，難不成要讓它們都推倒重建？因此，采用怎樣的標準才能實現彼此互聯的同時又不造成浪費，顯得尤為關鍵。

所以，標準化的內容繁雜，至少包括：采購需求、采購預算、采購計劃、商品目錄、供應商信息、采購人信息、采購代理機構信息，交易明細、支付明細。而這其中的核心就是交易信息，搞定它，其它的問題便能迎刃而解。

標準化過程還面臨著一個最大的天敵，就是個性化需求。各地政采電商五花八門，也正是由于需求的不同所致。政府采購發展的十余年來，區域發展不均衡是主要特征之一。所謂省有省情，市有市情，縣有縣情，同一項制度由于各地實際情況不一樣，理解不一樣，執行操作也會存在較大差別。無論是立法、政策制定，還是信息化等其他工作，都不得不充分考慮地方適應性的問題。

業務和對象的復雜性，決定了政采電商標準化過程像是一次科學與藝術的融合。它需要科學的大腦，精確制導，統一度量衡，以使不同地區的信息共享互通；它也需要藝術化的處理能力，尋求共性和個性的平衡，最終找到各方均能適用的最大公約數，以避免造成“有了標準卻難以落地”或者“有標準不如無標準”的后果。而最藝術的處理方法，就是允許和鼓勵有條件的地方先行先試，將他們試驗過的標準規范，在國家層面進行認可，這樣，既鼓勵了創新，又實現了統一，兩全其美。

長遠和現實的統籌

除了本身固有的痛點外，秩序、規則和標準的確立過程還充滿了各種外部的“不可抗力”，比如，長官意志的變遷，組織能力的不確定性等等，但這些都相對次要，更大的不可抗力是時間。

正如，當蘋果、三星、華為等手機品牌飛速取代摩托羅拉、諾基亞成為主流時，圍繞非智能手機訂立的標準也便形同虛設了，而這種取代過程甚至連5年都用不了。同樣，當市場化主流技術完成新的升級后，與之相關的網絡基礎設施標準、信息安全標準和管理標準可能都會發生變化，而這個周期公認的數字是18個月。

時代變革的速度，技術革新的速度，已經對公共政策、規則標準等制定的思維和路徑提出了挑戰。過去那種“政策不出則已，一出管十年”的思路，在許多領域都不存在現實土壤，取而代之的是互聯網所倡導的快速迭代、動態優化。就好像互聯網時代的產品開發一樣，政策標準的制定也完全可以采用“開源”“協作”“敏捷”的方法，將概念版、原型版、內測版、試用版等理念應用到政策制定過程中來。

面對種種障礙與難點，適應政采電商發展的政策、規則、標準，也不可能指望一蹴而就、一樹常青，它的未來走向注定是在統籌長遠和現實的基礎上，先易后難，從0到1，不斷迭代。

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