監管者說事后監管

編者按：本版于12月8日邀請社會代理機構共同討論如何做好事后監管。內容刊發后，收到一些政府采購監管部門的反饋，他們從監管者的角度出發，談了他們對事后監管的意見。本期，本版就其中的部分意見進行刊登，以饗讀者。

監管者說事后監管

實話實話 句句體現真知灼見

人員與機構“點面結合”

■ 張澤明

自從政府采購代理機構資質審批取消后，各種社會中介機構如潮水般涌入政府采購代理這個市場，單以大連市本地的實際情況來看，代理機構數量翻了近兩番。財政部提出要加強事后監管，對政府采購監管者提出了更高要求。筆者認為，財政部門要適應這種“政府采購新常態”，離不開抓對從業人員和代理機構監管的“點面結合”。

所謂“點”，即是抓對從業人員的能力考核。機構是由人組成的，抓好監督提高人的素質，就抓住了監管的靈魂。政府采購代理業務本質是一種智力服務，人也就成為決定服務好壞的最核心關鍵因素。

抓能力考核，要提出對從業人員能力的基本要求。以歷史的觀點看，證券業、保險業、會計業、律師等智力密集型行業均對從業人員設置了職業資格門檻，從而有效提高了全行業從業人員的素質。以現實的角度看，近些年國家發改委、中國招標投標協會也一直在舉辦招標師的考試，對從事招標行業的人員提出了具體的能力要求，參加考試的人員逐年增加，考試的影響力日益增大。《招標投標法實施條例》第十二條已經規定：“招標代理機構應當擁有一定數量的取得招標職業資格的專業人員?！庇绕涫窃诋斚聦Υ頇C構資質監管放寬的情況下，理應對從業人員從嚴要求，制定政府采購從業人員職業資格制度應當被提上議事日程。

抓能力考核，要注重對從業人員的培訓。在中國即將加入GPA和力推PPP項目政府采購的時刻，隨著《政府采購法實施條例》和PPP采購一系列規范性文件的出臺，可以預見的是，國家關于政府采購的新法律法規及規范性文件會不斷推出，全行業的知識體系更新要求更為迫切，而社會代理機構的知識儲備顯然是不足以應付未來的發展，監管部門理應在培訓上加大力度。

所謂抓“面”，就是抓代理機構的績效考核。當下很多地方的監管部門都出臺了代理機構考核的打分制，這說明各地的同行對于代理機構的考核達成了共識。這種打分不僅要涉及代理機構的執業，也要逐漸過渡到對代理機構的能力評價上去。無論是從監管部門還是從政府采購協會的角度切入，評價主體都應當通過科學合理地設定績效考核要素給本地的代理機構排個座次，讓采購人選擇起來更加清晰。要注意利用電子化的采購系統構建大數據平臺，讓數據說話，對代理機構的違規行為嚴加規范。

更加不容忽視的是抓代理機構的誠信體系建設。要讓違規的代理機構“一處失信、四處碰壁”，以前我們這方面比較做得比較不夠。地方要充分利用財政部建立的誠信平臺，依法對違規的代理機構予以信息公開。這既是監管部門的職責所在，也是一種政府采購宣傳。尤其是在代理機構執行出現問題引來社會關注的時候，不直面媒體、放棄話語權的結果就是話語權旁落，謠言滿天飛。要以最嚴格、最謹慎地態度應對政府采購輿論的熱點，及時有效給予回應。名利場我們可以缺位，輿論場卻注定不能缺席。

必須要指出的是，加強后期監管不是一件一蹴而就的事情，堅持監管的所謂抓“面”，就是抓代理機構的績效考核。應當是我們監管方式創新的思路和目標。

（作者單位：大連市財政局）

要管好采購人這“源頭活水”

■ 熊穎

一些采購人在選擇采購代理機構時，傾向選擇“聽話”“能擺平事”的代理機構，代理機構能否承接到業務和代理的水平無關，收取的代理費與代理水平無關。這是很多代理市場問題的根源。筆者從這個角度談談采購代理市場的管理。

首先，不能將所有的責任都推給采購代理機構。采購人與政府采購代理機構間是一種委托代理關系，對于委托代理權限范圍內代理機構的違法違規行為，委托人也就是采購人應當承擔責任。在取消代理機構資格審批后，事后監管的重心應該回歸到采購人的主體上來，代理機構應當承擔連帶責任，而不是將代理機構作為違法違規行為的擋箭牌、替罪羊。通過加大對采購人的監管力度，能夠促進采購人在選擇采購代理機構時更加審慎，促進采購代理機構在合法合規代理的基礎上提高專業化水平。

其次，變相的行政審批不利于長遠發展。目前一些地方監管部門以定信用等級、排實力名次，排名靠后者或不合規者還要暫停業務甚至踢出本地市場等方式進行管理，這些做法有變相行政審批的風險，甚至將原有行政審批明確的條件異化成了更加不透明、不規范的條件，與國家簡政放權的思路相違背。短期內可能有一定的成效，但從長期來看，不利于代理機構保持獨立、走向專業化、市場化，也無法解決代理機構市場劣幣驅除良幣的問題，筆者認為不宜采用。

再其次，事后監管措施亟待完善。政府采購法及其實施條例規定的行政處罰分別為“警告”“罰款”“禁止代理一年至三年”。在取消代理機構資質審批后，成立一家新的代理機構承接代理業務的成本幾乎為零，代理機構在經濟利益的刺激下，即使被停業三年，也可隨即新注冊一家公司繼續接生意，違法成本極低。這也是目前代理機構市場混亂、低質代理普遍存在的原因之一。

最后，建議研究出臺代理機構項目負責人責任制以及采購項目負責人信用體系。政府采購代理服務的質量主要取決于項目負責人的專業水平、職業道德。對采購項目負責人代理項目的效率、資金節約率、處理處罰情況予以公示。一方面，將責任落實到人，對違法違規代理業務的責任人，一定時間乃至終身禁止進入政府采購市場，解決目前事后監管后存在的違法成本低的問題，真正將事后監管的責任落實到位；另一方面，信用良好，優秀的采購代理從業人員可以脫穎而出，獲得市場的認可。這樣才能做到違法必究，才能給予誠信經營的代理機構及人員專業化、規范化的機會。

（作者單位：江西省財政廳）

打鐵還需自身硬

■ 譚俊

近日，財政部副部長劉昆在全國政府采購工作會議上強調，要積極“創新政府采購監管模式”“創新檢查方法，建立‘雙隨機’抽查機制”。此舉得到了政府采購行業各方的熱烈反響。筆者認為，這些政策在政府采購代理機構監管中的落實，關鍵在于監管部門要“硬氣”地依法監管。“打鐵還需自身硬”，監管部門要從自身做起，扭轉當前較為普遍存在的三種狀態。

一是扭轉不敢管的狀態，主動應對監管風險。個別財政部門為避免被訴訟風險，在工作中抱著“多一事不如少一事”的心態，認為只要沒有“逼上門來”的投訴就萬事大吉，對采購過程中存在違法違規行為睜一只眼閉一只眼，缺乏主動應對、敢于擔當的精神。某地一項政府采購項目采購結束后，采購單位在與中標供應商簽訂合同時，發現中標供應商在投標文件中的資質證明是偽造的，拒絕與其簽訂合同并形成專題匯報材料報當地財政部門要求查處，監管部門一負責人居然拒收匯報材料，并言之鑿鑿“你又不是供應商，不符合資格，等有其他供應商質疑投訴再說”。這些都反映了一些財政部門面對監管可能帶來的后續風險避之唯恐不及的心態，也直接影響了財政部門的形象和威信。

二是扭轉不想管的狀態，切實履行法定職責。在經濟欠發達的地區尤其是基層地區，當地政府對財政部門的考核指標主要側重在財政的收支方面，極個別地區甚至錯誤地認為政府采購程序花費時間，特別是一些反復廢標又反復招標的項目。尤其是到了年底，上級財政部門比較集中下達轉移支付資金，不少都是限期使用，逾期收回。實施采購花費了時間將直接耽誤支出，影響財政資金的結轉規模，使財政部門在年度考核中處于不利地位。從這個角度看，政府采購監管部門不應因此而在財政部門被邊緣化，更不應因此而將年底應嚴格進行檢查的項目草草收尾。

三是扭轉不能管的狀態，著力加強隊伍建設。政府采購監管工作遠非簡單對照法律法規照搬照套，它對監管隊伍人員的業務能力和職業操守都有著極高的要求。法律的生命不在于邏輯,而在于經驗，在實施采購監管過程中，如何嫻熟地運用法律法規，準確地認定合法與非法，合規與違規，有賴于監管人員在日常工作中積累豐富的經驗。但是，由于干部輪崗制度，使得具體負責監管的部門缺乏專業的和經驗豐富的人才。政府采購監管部門的專業化進程亟待頂層設計支持。

基層財政部門如何苦練內功、打造一支政治素養和業務能力過硬的隊伍，在代理機構監管工作中尤為重要。否則，再完善的制度，也只是海市蜃樓。

（作者單位：韶關市財政局）

代理機構期待的事后監管

1.事后監管不是保姆式呵護，而是成人式管理。代理機構走了這么多年，政府可以逐步放權，把市場的事情交給市場。

2.監管方向應引導代理機構主動提升自身的專業化能力和水平。

3.監管部門不能完全摒棄資格管理時代提出辦公場所、開評標場地等硬件要求和企業規章制度、培訓制度和執行流程等是否健全、人員是否具備從業資格等軟件要求。

4.要定期或不定期抽查代理項目，使監管及時、有效。

5.建立代理機構誠信考核機制，實行等級評定制度。

6.依法管理是前提，即法有授權、罰則法定、施治有界、罰有實據。這不是一個可以任性，可以創新的領域。

7.一些地方監管部門采用信用等級、實力名次等方法，排名靠后者或不合規者還要暫停業務甚至踢出本地市場，這些做法有變相行政審批的風險。

8.事中事后管理的要義應當是運用大數據，推動業內相互監督和專業評價，把應該公開的事項都如實記下來，公開亮出來。

9.要進一步完善政策法規，從制度上為專業化發展奠定基礎。例如，全國統一的采購文件范本的編制和采購合同范本的編制。

(以上內容根據本報第530期3版內容摘編整理)

監管人員點評：

歐陽青波（江西省財政廳政府采購辦公室調研員）

“事后監管不是保姆式呵護，而是成人式管理的說法”我非常贊同。成人式管理的關鍵在于代理機構市場的成熟，成熟的代理機構對采購法律法規和專業知識有著深刻的了解。代理市場要加強專業化建設，提高行業素質。

有人提出應延續辦公場所、開評標場地等要求，我認為不妥。目前，不少地方的公共資源交易中心都要求入場交易，且電子化招標不斷發展。這種背景下，對開評標場地的要求難免有些雞肋。這時監管的關注點應放在對程序的監管上，不管代理機構在哪里開評標，都應秉持相同的要求。

建議中提到代理機構誠信考核機制，我認為，這不是應該交由政府采購協會等第三方民間組織來做。

對于建議中提到的頂層設計，我最看重采購文件范本的制定，其中，我期待通用條款與文件結構的統一。范本統一的意義在于，新加入政府采購市場的代理機構可以更快入門。

張旭東（浙江省財政廳政府采購監管處）

代理機構管理重點從事先審批向于事中事后監管轉變，是政府采購領域政府與市場關系的重大調整，是政府采購行政管理方式重大改變。事先審批與事中事后監管相比，前者側重于權力行使，是比較省力的管理方式；后者側重于職責履行，往往伴著查處問責，對監管部門的依法行政提出更高要求。

不能把代理機構的事中事后管理簡單化為監督檢查一種措施。事中事后監管包括行政監管、信用管理、行業自律及社會監督等多種措施，政府采購監管部門不僅要運用檢查這種行政監管措施，還要運用其他措施，如信用管理、行業自律等。尤其是信用管理，就是要建立健全政府采購誠信體系和違法失信行為聯合懲戒機制，使代理機構的執業紀律情況和誠信度可量化并向社會公開，這種量化分值應當是變化的，隨著代理機構本身違法失信行為增加而減少，相應的，隨著正面評價的增加而增加，通過這種機制引導代理機構不斷“向善”。

相關鏈接

事后管理辦法面面觀

◆水利部印發《水利建設市場主體信用評價管理暫行辦法》，用于建設動態化水利建設市場主體信用評價。依據《辦法》附件，對招標代理單位的評價分為綜合素質、財務狀況、管理水平、市場行為、信用記錄五項指標。

◆《寧夏回族自治區政府采購代理機構監督考核暫行辦法》規定，自明年起，在寧夏回族自治區境內從事政府采購代理業務滿一年的代理機構都每年將接受當地財政部門的年度執業“統考”，“考分”將作為采購單位選擇代理機構的參考?？己藢ο蟀ㄗ灾螀^內代理機構和外省代理機構及其分支機構。

◆青海省財政廳出臺《青海省政府采購代理機構記分管理辦法》，設計了一種類似“駕照式”代理機構記分管理模式。

根據《辦法》，代理機構在青海省開展業務和開車上路一樣，如有違法違規行為將被記分，12個月內累計記分達到12分，就要進行“回爐”學習和整改，兩次記滿12分，暫?；蛟谝欢ㄆ谙迌冉蛊湓谌￠_展政府采購代理業務。記分主要針對代理機構在內部管理、業務操作等方面的行為，采取日常監管與專項檢查相結合的辦法進行，由全省各級財政部門負責對本行政區域內開展業務的代理機構記分。青海省財政廳每月對記分情況進行匯總，并于次月10日前在青海政府采購網上進行公告。

◆山東省德州市出臺《德州市市級政府采購代理機構服務質量評價考核暫行辦法》，采取動態記分制考核代理機構服務質量。

依據《辦法》，凡已代理市級政府采購項目的代理機構應參加服務質量評價考核。評價內容包括執業作風和執業態度、采購文件編制情況、組織實施情況、采購需求實現情況、質疑處理情況5個部分。其中，在采購需求實現情況中，主要評價代理機構對采購人提出的采購需求完成情況及資金節約情況。

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