五大要點破解PPP項目落地難

五大要點破解PPP項目落地難

■ 譚志國

政府與社會資本合作模式（PPP）推行至今，有關“PPP項目落地難”的討論從未停息。而筆者從2015年初起，歷經水務、環境、交通等多個行業的十余個PPP項目的磨練后，深刻體會到PPP項目成功落地離不開五大要點：政府要重視、識別要準確、方案要科學、采購要規范、監管要專業。

政府要重視

政府的重視和支持是PPP項目成功推進和落地的前提，其主要體現在統一思想、統籌資源、提高項目層級、強約束地推進等方面。

具體來講，地方政府在全面推進PPP工作之前應重點做好三項工作：第一，結合地方實際情況，制定當地的PPP政策和各行業的操作指引。第二，做好各相關部門和實施人員的培訓，包括PPP政策的實踐應用和PPP項目操作的要點。第三，成立PPP工作領導小組，由市/縣政府領導擔任組長，并建立合理的部門分工和協調機制。

識別要準確

所謂識別要準確，即要選擇出適合在當前推出的項目，以PPP模式運作。

在PPP操作流程中，第一階段為“項目識別”，其中包括了項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證等。實踐中，不少地方政府忽視了項目篩選環節，未做初步評估就推出一大批PPP項目，也有部分地方政府在執行物有所值評價和財政承受能力論證工作時，走流程，缺乏客觀性，這為項目的后續實施埋下了隱患。

因此，筆者建議地方政府在項目識別階段注意三個問題：第一，充分重視項目篩選環節，綜合考慮地方需求、政策要求、行業成熟度、財政承受力等因素，做好項目初步評估，選擇合適的項目推進。第二，認真做好物有所值評價工作，客觀評價項目采用PPP模式的適用性。重點關注項目采用PPP模式與采用政府傳統采購模式相比，能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。第三，統籌開展本地區PPP項目的財政承受能力論證工作，做好地區和行業平衡，防止項目財政支出責任累計超過本地區整體財政承受能力上限，確保財政中長期可持續性。

方案要科學

為了保證方案設計的科學性，建議在編制方案過程中重點關注四個方面：第一，符合政策要求，不做突破政策紅線及不合規的事情。第二，符合市場規則，包括項目范圍、項目模式、交易結構、風險分擔、項目期限、移交方式等。在設計方案時，不僅要考慮政府和社會資本的利益，也要符合市場規則，確保方案和邊界條件能被市場接受。第三，反映可融資性，提前與金融機構溝通，做好項目的融資方案，為項目的順利融資打好基礎，防止投資人遴選后金融機構無法實現融資審批情形的發生。第四，社會能接受，方案的設計，特別是涉及社會及民眾利益的公共產品的質量、公共服務的價格等，要讓社會、民眾接受。

采購要規范

采購要規范主要指的是PPP項目遴選投資人的流程要規范，按照國辦發〔2015〕42號文的要求，對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，地方政府應當根據政府采購法及其實施條例等法律法規規定，選擇項目合作伙伴。依托政府采購信息平臺，及時、充分向社會公布項目采購信息。

在PPP項目的采購階段，要重點注意兩方面的工作：

第一，選擇合適的遴選方式。PPP項目要采用競爭性方式遴選投資人，不適用直接即采用單一來源采購的方式。目前PPP投資人遴選的方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等，要按照項目的實際情況選擇合適的遴選方式。

第二，設定合理的評審內容。對于PPP項目投資競爭者的響應文件，宜采用綜合評審法，評審的內容可以包括商務報價、融資方案、建設方案、運營方案、法律方案、同業經驗及商業信用等，不能單以價格論英雄。

監管要專業

目前有部分地方政府在PPP項目操作上存在“重采購，輕執行”的問題。值得說明的是，PPP項目完成投資人遴選并簽署PPP合同后，工作并沒有結束，應該說此時項目才剛剛開始，后續還有相當長的運營期，政府要做好監管工作。

對于運營期的監管，政府應重點做好三項工作：

第一，做好項目績效檢測與考評工作。對項目公司設立績效考核機制，項目實施機構可通過定期檢查或臨時抽查等方式考核項目產出績效指標，并將績效考核與政府付費金額相銜接。

第二，做好項目中期評估工作。項目實施機構一般每三到五年對項目進行一次中期評估，重點分析項目運行狀況和PPP協議的適應性、合理性。根據協議中約定的價格調整機制適時調整項目服務價格，對于評估中發現問題的風險，制訂應對措施，必要時修改PPP合同。

第三，提高政府的履約監管能力。包括政府方對于項目公司的履約監管能力和意識以及政府方自身的合同履約能力和意識。必要時，可以借助第三方專業機構的力量完成成本監審、修約等工作。

（作者單位：中國投資咨詢有限責任公司）

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