挑戰與應對

【歐盟戰略性公共采購研究報告透視⑤】

挑戰與應對

■ 歐盟委員會工業政策部門增長總司

本章主要聚焦戰略性公共采購面臨的主要挑戰，我們將重點介紹政府采購部門面臨的阻力和其他跨領域的挑戰，并對歐盟戰略性公共采購發展路徑提出必要的建議。

困難與挑戰

除了公共采購流程過于繁復這一結構性難題外，戰略性公共采購還呈現出一些特殊的挑戰。從參與者角度來說，最主要的挑戰包括以下幾個方面：

太貴。擺在政府采購部門面前的一個關鍵問題是，戰略性公共采購被認為是一個更加耗費資金的方案，與傳統的政府采購相比有更多的前期費用支出。雖然從長期來看，如果考慮全生命周期和總支出，戰略性公共采購確實要比傳統公共采購省錢，但是政府預算的短期性和年度性安排更為重要。

風險太大。“求穩妥”是公共部門決策者施政的重要特征，戰略性公共采購背后卻往往隱藏著風險。更大的風險在于，戰略性公共采購決策面臨著法律爭議和訴訟的可能，為公共部門帶來時間和金錢的損耗。特別是公共采購創新（PPI），涉及的商品和服務未經過市場的充分檢驗，風險更加突出。

附加值在哪兒。公共采購部門的決策者們對戰略性公共采購有所保留的重要原因還包括戰略性公共采購缺乏清晰的獲利模式。所謂“附加值”的吸引力，并不能很好地說服公共采購部門，也成為政客們對戰略性公共采購提出質疑的主要原因之一。

帶來更多工作量。戰略性公共采購會增加公共采購部門的工作量，包括需要在招標文件中對采購需求進行更全面的描述，同時，在復雜的采購流程和技術考核標準的應用等方面，也給公共部門帶來了更多工作量。

技能和方法普及難。戰略性公共采購的普及離不開有關知識和執行能力水平的普遍提升。例如，綠色公共采購（GPP）和公共采購創新（PPI）需要全生命周期的計算，這一項計算方式的普及就有相當大的困難。此外，例如公共采購創新需要“競爭性對話”等更復雜的過程，特別是那些不經常實施采購流程的公共部門，可能缺乏執行戰略性公共采購的技術能力。

監控和評估困難。戰略性公共采購依賴于監測和評估系統。首先，公共采購缺乏普遍的數據支撐，很多國家甚至沒有對公共部門購買情況進行數據采集；其次，監控系統在規模、頻率、數據收集的種類等方面各有不同；再次，戰略性公共采購，特別是創新公共采購缺乏廣泛的接受度和共識；最后，在大多數情況下，監控都是通過調查或政府公共部門的進行的，缺乏多方反饋和公正性。所以，目前的監控系統能發揮的作用十分有限。

市場成熟度不夠。在眾多領域，公共采購購買方愿意引入戰略性公共采購的標準，但市場供應方并未做好提供合適的產品和服務的準備。事實上，很多歐盟國家在進行戰略性公共采購招標時，都因為提出的采購標準和要求過于嚴苛，甚至超過它們的實際需要，導致無法順利招標。

經驗與建議

基于對歐盟實施戰略性公共采購國家的研究，我們也梳理總結出一些寶貴的經驗和教訓。由此，我們主要針對政策制定者和公共部門采購方提出政策框架、戰略性公共采購實施和監控等方面的建議。

保持遠見。戰略性公共采購的推廣，需要人們在更高的層面上重新思考公共采購的角色定位，需要參與者保持遠見。政策制定者們對戰略性公共采購的熱情有目共睹，但我們在研究成功案例時發現，戰略性公共采購的成功往往依賴于個人的遠見卓識，特別是那些把綠色公共采購、對社會負責任的公共采購和公共采購創新在具體的區域付諸實踐，并推動形成政策框架的人們。如果這些人將他們取得的成績進一步上升為更大的遠見和承諾，特別是在政治層面、在吸引公共采購政府和社會方的參與方面，戰略性公共采購未來可期。

全面地考慮問題。戰略性公共采購包括很多領域，如綠色公共采購、對社會負責任的公共采購和公共采購創新，這些不同領域實際上是相互關聯的，而決策者在制定政策時卻往往把它們割裂開來。例如，在綠色公共采購方面，政府通常將其劃歸給環境保護部或有關機構統籌管理，實際上，這可以由一個公共采購部門來統籌。缺乏對戰略性公共采購各個領域的統籌考慮，會使采購行為的成果片面化。例如，專門負責采購的部門不會看到綠色產品給具體部門帶來的好處和長期成本的節約，而任何具體的部門，對于戰略性公共采購產品與本部門無關的產品競爭力，都不會十分在意。

因地制宜設立激勵措施。當采購方的政策確定之后，合適的激勵系統對于驅動公共采購部門十分重要。戰略性公共采購實施的主要阻力來自于采購部門的不作為。確立合適的激勵方式，能夠幫助公共部門建立實施戰略性公共采購的內驅力。采取自愿還是強制性的激勵政策和不同地方的執政風格息息相關，因此，激勵性政策的選擇要因地制宜。自愿性的激勵政策，適合具有高度的自覺性、部門之間的表現形成了競爭壓力的部門；而強制性的激勵措施，則需要與之配套的獎懲機制。

關注影響。戰略性公共采購的終極目標是對環境、社會、經濟目標的實現施加積極影響。要制定政策推動這些目標的實現，需要設立有效的政策干預方式。例如，各個公共部門與環境和可持續發展影響關聯密切程度有所不同，在推動創新、引導社會經濟發展等方面的責任也不同，需要將戰略性公共采購能夠施加最大影響的方面列為公共部門運轉和施政的總要求，形成有效驅動。此外，由于中央政府的公共采購規模更大，應確立更加明確和有效的戰略性公共采購目標，推動綠色公共采購、對社會負責任的公共采購和公共采購創新影響的實現。更重要的是，政府還應對戰略性公共采購施政影響進行定期評估分析。

（本文系本報記者惠夢根據歐盟戰略性公共采購研究報告的部分章節編譯而成）

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