一個PPP典型項目的多重看點

【PPP項目看臺】

一個PPP典型項目的多重看點

——浙江麗水地下空間開發(fā)利用PPP項目案例分析

■ 周偉 湯冬玲

麗水市地下空間開發(fā)利用PPP項目是浙江省麗水市政府首批推出的PPP重點項目之一，項目由麗水市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局具體負(fù)責(zé)組織實施PPP模式，由中國投資咨詢有限責(zé)任公司（以下簡稱中國投資咨詢）擔(dān)任PPP咨詢顧問。項目自2015年3月啟動，最終確定浙江省基礎(chǔ)建設(shè)投資集團股份有限公司為中標(biāo)社會資本。本項目的成功運作，為浙江省乃至全國范圍內(nèi)采用PPP模式推進城市地下空間開發(fā)、化解公共服務(wù)產(chǎn)品供給融資難題提供了經(jīng)驗。

項目過程及結(jié)果

2014年底以來，國家就推進PPP出臺一系列政策文件。浙江省政府、麗水市政府也相繼出臺了《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（浙政辦發(fā)〔2015〕9號）、《關(guān)于促進社會資本進入公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的實施意見（試行）》（麗政發(fā)〔2015〕4號）等政策文件，推動轄內(nèi)PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展。在此背景下，根據(jù)市政府規(guī)劃部署，由市發(fā)改委牽頭、各相關(guān)部門協(xié)助、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局組織實施本項目，旨在增加城市公共停車設(shè)施的供給，提高城市運營管理水平，同時創(chuàng)新公共服務(wù)項目投融資機制，緩解當(dāng)期財政支出壓力。經(jīng)過較長時間的籌備，本項目自2015年3月正式啟動，并引入中國投資咨詢公司作為專業(yè)中介機構(gòu)協(xié)助完成。

1.項目識別階段

2015年初，本項目被納入麗水市PPP項目庫后，市政府授權(quán)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作為項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌項目的實施。為保證項目執(zhí)行質(zhì)量，中國投資咨詢被聘請為本項目的PPP咨詢顧問。

項目團隊與項目實施機構(gòu)就本項目信息及相關(guān)需求展開多次討論，在完成對項目的深入了解后，項目團隊開展對項目初步的物有所值評估和財政承受能力論證，為下一步工作的順利開展奠定了基礎(chǔ)。

2.項目準(zhǔn)備階段

本項目通過物有所值評估及財政承受能力論證后，中國投資咨詢即開始項目實施方案的編制工作。項目團隊結(jié)合實際情況，參照同類項目運作經(jīng)驗，編制完成初步的實施方案。隨后，方案上報由市發(fā)改委牽頭，市財政局、審計局、國土局、建設(shè)（規(guī)劃）局會同相關(guān)行業(yè)主管部門及其他關(guān)聯(lián)單位或?qū)＜页闪⒌摹?+X”PPP項目聯(lián)合審查小組開會審議。鑒于本項目交易結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，涉及主體權(quán)益較多，對項目具體的運作方式、回報機制等各方也有不同意見。經(jīng)過三輪的聯(lián)合審查小組會議，并經(jīng)市政府審批，最終確定了本項目的交易結(jié)構(gòu)、回報機制、風(fēng)險分配、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式等核心問題，并定稿項目實施方案。

3.項目采購階段

項目實施方案通過市政府審批后，項目團隊著手編制PPP項目協(xié)議及采購文件。由于本項目涉及項目用地出讓，與PPP社會資本采購程序相對獨立，故根據(jù)項目實施方案的設(shè)計，由市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與市國土資源局聯(lián)合通過土地掛牌形式確定中標(biāo)投資人，完成PPP社會資本的采購。在完成PPP項目協(xié)議編制的同時，項目團隊主動與市國土資源局對接，協(xié)助其完成土地掛牌文件的編制工作。

2015年10月17日，市國土資源局正式發(fā)布該項目土地掛牌公告，中國投資咨詢在浙江省政府采購網(wǎng)同步公告本項目PPP采購信息。公告期間，共有3家社會資本表示愿意參與。11月17日，項目正式組織掛牌，最終由浙江省基礎(chǔ)建設(shè)投資集團股份有限公司成功摘牌。11月26日，浙江省基礎(chǔ)建設(shè)投資集團股份有限公司作為最后中標(biāo)人，與市城鄉(xiāng)和住房建設(shè)局就麗水市地下空間開發(fā)利用PPP項目協(xié)議的部分可變條款進行談判，最終達(dá)成簽約意向。本項目建設(shè)用地掛牌結(jié)果公示期滿后，雙方將擇日完成PPP項目協(xié)議簽約儀式。至此，麗水市地下空間開發(fā)利用項目PPP招商基本順利完成。

項目亮點

1.借力PPP模式，拓展城市地下空間資源

當(dāng)前，傳統(tǒng)的地方政府融資渠道遇阻，政府提供公共服務(wù)產(chǎn)品能力與社會需求差距加大，有限的城市空間也限制了公共設(shè)施供給的增速。為化解上述問題，麗水市政府決定借力PPP模式，借助社會資本的優(yōu)勢開發(fā)拓展城市地下空間，增加公共停車設(shè)施的供給，促進公共停車設(shè)施投資的多元化以及經(jīng)營的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化，化解地方政府公共服務(wù)設(shè)施的融資困境。

2015年8月，國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確以停車產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向，充分調(diào)動社會資本積極性，鼓勵采用PPP模式來建設(shè)停車樓、地下停車場、機械立體停車庫等集約化停車設(shè)施。本項目的立意與國家政策意見完全吻合，進一步調(diào)動了社會資本的參與熱情。

２．量身定制，有針對性地選用DBFO方式運作

鑒于本項目前期工作只完成了規(guī)劃設(shè)計，確定了主要經(jīng)濟指標(biāo)，為充分發(fā)揮社會資本的專業(yè)優(yōu)勢，提高項目運作效率，項目團隊為本項目選定了DBFO（即設(shè)計-建設(shè)-融資-運營）模式來運作。根據(jù)項目實施方案，中標(biāo)社會資本須在滿足各項規(guī)劃設(shè)計條件的前提下全權(quán)負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、投資、建設(shè)及運營。

3.捆綁開發(fā)，發(fā)揮項目規(guī)模效應(yīng)

根據(jù)項目規(guī)劃設(shè)計的要求，項目擬新建停車位不少于1448個，包括機械立體停車庫車位不少于270個，地下停車位不少于1150個，地面停車位不少于28個。項目總用地面積約4.6萬平方米，其中地上建筑面積需控制在8400-9500平方米，地下建筑面積控制在35450-39815平方米。項目總投資額約2.8億元。

本項目中擬開發(fā)的六個地下空間相對規(guī)模均不大，若單獨招商，難以吸引實力較強的社會資本，無法實現(xiàn)高質(zhì)量的投資建設(shè)及運營管理。為增強項目吸引力，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，本項目將六個地下空間開發(fā)進行捆綁運作，以期引入實力雄厚、具有專業(yè)經(jīng)驗的優(yōu)質(zhì)社會資本。

4.優(yōu)化績效，公益性與經(jīng)營性結(jié)合

本項目允許項目公司在按約定要求提供公共停車服務(wù)的同時配建部分商業(yè)面積，將項目的公益性與經(jīng)營性相結(jié)合，提高項目的吸引力。麗水市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局代表麗水市政府授予項目公司22年的特許經(jīng)營權(quán)，包括六個公共停車場的建設(shè)、運營與移交，運營期內(nèi)的公共停車服務(wù)收入歸屬項目公司，運營期滿運營權(quán)移交給政府方。同時，項目配套商業(yè)所有權(quán)歸屬項目公司，項目公司可通過租售獲取收益。

為優(yōu)化本項目的績效導(dǎo)向，還明確公共停車服務(wù)的收費收入和配套商業(yè)的租售收入部分均由社會公眾決定，政府給予確定的可行性缺口補助，項目實際收益率風(fēng)險由社會資本自行承擔(dān)。

5.創(chuàng)新采購，土地出讓與PPP社會資本采購結(jié)合

由于本項目涉及商業(yè)運營，項目用地?zé)o法通過劃撥方式交付使用，只能通過招拍掛的形式出讓。但在現(xiàn)行法律框架下，土地招拍掛的程序與PPP社會資本的采購程序是相對獨立的，若分別執(zhí)行土地招拍掛程序和PPP社會資本的采購程序，可能面臨通過土地招拍掛程序獲得本項目用地使用權(quán)的投資人與通過PPP采購流程選定的投資人不是同一個的問題，導(dǎo)致項目無法執(zhí)行。

為解決這一矛盾，本項目創(chuàng)新性地將土地出讓與PPP社會資本的采購相結(jié)合，即通過一次土地掛牌程序出讓全部項目用地，同時將PPP項目協(xié)議作為掛牌文件的附件，協(xié)議明確核心條款不接受談判，參與競爭項目用地的投資人即視為接受PPP協(xié)議主體條款。相應(yīng)地，項目的土地出讓合同作為PPP項目協(xié)議的生效前提，土地出讓合同提前終止，PPP項目協(xié)議也即提前終止。

項目體會

1.勇于創(chuàng)新，積極探索PPP新思路

當(dāng)前，PPP成為新的投融資模式成為地方政府的“新寵”，多省市推出PPP示范項目庫，舉辦各類PPP項目推介會。但具體到每個PPP項目，現(xiàn)有法律、規(guī)章、制度并不能涵蓋執(zhí)行過程中的各個方面，很多時候甚至不能很好地相互銜接，這給政府、社會資本及PPP咨詢機構(gòu)出了不小的難題。如何在確保PPP項目合法、合規(guī)的同時解決操作過程中的矛盾，創(chuàng)新是不可避免的。這就需要各參與方積極思考、勇于創(chuàng)新，不拘泥于程序，在現(xiàn)有法律框架范圍內(nèi)探索新的操作思路。

2.充分論證，推動PPP謹(jǐn)慎前行

本項目從實施方案編制開始到土地掛牌程序完成及投資人確定，歷時約8個月，體現(xiàn)了政府方在推進PPP項目落地過程中的謹(jǐn)慎態(tài)度，而不是急于求成。每一次創(chuàng)新措施的提出，政府方均會反復(fù)論證其可行性與合規(guī)性，社會資本也會充分測算、衡量項目的收益性和風(fēng)險性。作為第三方的中介機構(gòu)，中國投資咨詢則綜合各方訴求，促使項目執(zhí)行更加科學(xué)、合理。

3.專業(yè)咨詢，體現(xiàn)專業(yè)服務(wù)價值

由于項目涉及較多主體方，交易結(jié)構(gòu)較復(fù)雜，溝通討論的工作量非常大。對于項目是否有必要采用不同的運作方式、財政補貼的年限及補貼方式、社會資本的采購方式等問題，不同職能部門有不同意見，咨詢工作常常陷入困境。此時，清晰的操作思路及全局的協(xié)調(diào)能力顯得十分重要，項目團隊需要充分發(fā)揮專業(yè)作用，從專業(yè)咨詢的角度提供專業(yè)意見以化解分歧，引導(dǎo)各主體達(dá)成一致，從而確保項目成功推進。

（作者單位：中國投資咨詢有限責(zé)任公司）

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