從重建設到重項目全生命周期管理的轉變

【PPP項目看臺】

從重建設到重項目全生命周期管理的轉變

——河北石家莊市正定新區起步區生態綠化工程PPP項目分析

■ 周良儀 賈佳 蘇日娜

河北省石家莊市正定新區起步區生態綠化工程，是正定新區首個政府付費的生態公益項目，也是財政部第二批PPP示范項目之一。正定新區位于滹沱河北岸，規劃面積135平方公里，其建設于2010年被列入河北省百項重點工程。本項目是新區起步區整體生態建設系統性工程的重要組成部分，擬充分利用污水處理廠經過無害處理的出水，進行生態綠化水系綜合整治，打造新區的生態景觀帶。項目建成后，將形成90萬平方米的綠地面積和40余萬平方米的水景面積，以及輔助的人文景觀小品、服務設施，這些對提升新區城市內涵，優化城市景觀，打造“低碳、生態、智慧”的新區具有積極推動作用。

項目過程及結果

2015年9月，本項目被納入財政部第二批PPP示范項目。相較第一批示范項目，第二批項目的篩選標準更嚴苛，強調落實跟蹤督導機制，重點審查示范項目的前期實施方案及報告，包括實施方案的合理性、財政可承受能力論證報告、物有所值評價報告、采購文件、PPP合同文本等。本項目自入場考察至整體操作過程，均嚴格執行上述要求。

中國投資咨詢有限責任公司（以下簡稱中國投資咨詢）經過公開競爭，成為本項目政府方的PPP咨詢顧問。項目接洽初期，針對正定新區管委會采用PPP模式的意向，中國投資咨詢的團隊保持中立態度，首先需判明本項目是否可以采用PPP模式。經過現場訪談、與新區管委會的充分溝通及信息采集，咨詢團隊依據世界銀行、亞洲開發銀行的PPP操作手冊以及財政部相關法規文件，搭建起本項目的識別體系。基于項目類型、項目必要性、商務條件、政府履約能力等10個方面的科學分析，判定本項目具備PPP模式的基礎。

隨后，咨詢團隊著手編制項目實施方案，并依據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號），提供了財政可承受能力驗證報告和物有所值的評價報告。對于首個生態類PPP項目，新區政府關注的是在項目產出效果相同的前提下，采用PPP模式的政府支出成本是否低于傳統采購模式。目前行業內大多數PPP項目僅提供物有所值定性評價，咨詢團隊則經過團隊專家的研究分析，從定量角度在數據分析層面闡釋了物有所值，為新區政府實施本項目提供了更科學的依據。

與新區管委會多次溝通后，根據《政府采購法》、《招標投標法》、《政府采購法實施條例》及相關法規，咨詢團隊最終確定了項目的采購條件，還依據項目特點，參考法律專員的建議，擬定了長達100頁的PPP項目合同，保證項目順利進入采購階段。

項目亮點

1.建立物有所值的定性定量復合評價體系

物有所值（VFM）是PPP的核心理念之一。目前，國際上尚未形成關于物有所值的統一定義。PPP發展較成熟國家的實踐表明，物有所值主要衡量投入成本與產出效果之間的關系，具體分為定性評估和定量評估。

本項目屬于政府付費類型的基礎設施及配套工程項目。咨詢團隊參照PPP政府付費模式代表——英國的VFM定性評價體系，從項目可行性、有益性、可實現性三方面進行了評估。本項目投資規模較大，新區政府對綠化景觀及水體運營養護的需求長期穩定，對社會資本有較大吸引力，而政府付費機制及靈活的調價機制能夠激勵投資人更好地進行風險管理。

不過，第二批示范項目并未要求從定量和定性兩方面開展物有所值評價。正如不少PPP研究專家所言，世界范圍內對PPP項目物有所值從定性評估為主逐步向定性定量平衡的過渡，是一個不斷積累經驗和數據、逐步完善評估方法的過程。在衡量本項目定量評估的可行性之后，咨詢團隊采用了國際上通行的定量評估框架，充分發揮自身在財務分析方面的優勢，選取有效數據，測算了項目的物有所值評價量值和指數。通過分析PSC值與PPP值，比較判斷PPP模式是否降低了項目生命周期成本。最終，分析輸出的物有所值評價量值和指數皆為正，確保了政府決策的科學性。

2.采用DBFOT運作模式

基于本項目生態綠化公共服務工程的性質，咨詢團隊確定本項目采用設計-建造-融資-運營-轉讓（Design-Build-Finance-Operate-Transfer，簡稱DBFOT）的運作模式。

一方面，PPP項目中的設計（Design）環節根據項目類型有所區別。如國家體育場等城市地標形象、準旅游類項目，首先要考慮設計環節。設計與建設運營銜接緊密，不可分割。本項目作為正定新區打造生態城市的起步區景觀綜合整治工程，政府在城市規劃的總體方案下，較為關注整體設計的表達效果。景觀小品及設施的彰顯力和建設的準確度需相輔相成，因此，在對社會資本的資格審查過程中，投資人是否具備相關綠化景觀建設經驗成為必要的審核條件。

另一方面，考慮到本項目的運營對象是生態綠化苗木，其屬于生物資產。不同于其他基礎設施，生態苗木更需要專業的護養運營能力，因此運營（Operation）在本項目中也至關重要。綠化園林的施工養護經驗是本項目采購的必要條件，同時，養護及考核的標準須在PPP協議中明確約定。

3.設置付費分項調價機制

在確保項目合法合規操作的過程中，交易結構、付費機制、合同體系、考核標準、風險分配、補貼機制等都是項目實施方案的重要組成部分。PPP項目前期設計中，項目規模及總體投資基于發改部門批復的可行性研究報告初步測算的數據確定，但實際建設中，由于政府規劃的變動等因素，規模邊界易發生變化。本項目處于新的行政區劃，城市發展要求變化及相關規劃調整幾率較高，因此，實施方案中的調價機制必須健全。

本項目屬政府付費類PPP項目，包括資本性付費和運營績效付費。咨詢團隊設計的調價機制包括兩方面：其一，針對資本性付費，依據實際投資總額設置了調價公式；其二，針對運營績效補貼，依據實際考核打分設置了打分付費體系。對于投資總額高于預算投資總額的情形，還分別設置了針對不同責任承擔方的條款。

4.確立平等互惠的合同文本

如果說政府在PPP項目前期的物有所值、財政可承受能力以及項目實施方案的編制中居于主導角色，那么，在PPP項目合同中，政府已轉變為“政府方”，與社會資本形成甲乙雙方，構建的是平等的民事主體關系。PPP項目為基礎設施類公共項目，政府方在邊界條件清晰的約定下，對項目的監督不可豁免；基于權利和義務的對等原則，政府方在邊界條件清晰的約定下，對項目的協助同樣不可豁免。因此，在PPP項目合同的制定過程中，依據《合同法》明確平等的主體關系，是咨詢團隊遵守的法規守則。

目前PPP項目合同方面的指導性文件，既有財政部頒布的《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號），也有發改委頒布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（發改投資〔2014〕2724號附件2）。其中，財政部合同指南強調，政府與社會資本雙方法律地位平等、權利義務對等，應在充分協商、互利互惠的基礎上訂立合同，并依法平等地主張合同權利、履行合同義務。發改委合同指南則更關注工程建設的重點約定，從項目前期起對建設管理、變更、驗收、保修等各條款的設置，到運營維護的外部條件、正式運營、更新改造、補償及保險等均作出規定。本項目中，咨詢團隊采用了財政部合同指南的主體框架，同時兼收并蓄，在建設運營方面借鑒發改委指南，編制的項目合同更全面，且重點突出。

項目體會及建議

1.應強調PPP視角下的可行性研究工作

本項目屬于政府付費類的非盈利項目，需構建具有可行性的項目財務方案，使社會資本獲得可接受的財務回報。采用PPP模式的項目，可行性研究報告不應套用現行《建設項目經濟評價方法與參數》中的項目評價方法框架，論證的重點不應再集中于傳統工程咨詢項目可行性評估中的項目選址、設備選型、工程方案選擇、工藝流程、節能、環保、資源利用、社會評價等方面，而應從PPP的視角，側重對財務評價、經濟分析和風險分析等進行闡述和說明。對于擬建項目具備必要性、但財務不可行的情形，也不應回避矛盾。

為PPP項目提供咨詢服務的專業團隊，要從社會資本投資和政府購買服務這兩個角度進行分析判斷，評價PPP模式下社會資本的真實回報水平，為科學決策提供依據，并通過項目實施方案的優化，構建具有財務可行性且滿足合作雙方訴求的運作模式。

2.社會資本需逐漸從建設者轉變為重運營的全生命周期管理者

本項目運作模式包括項目生命周期內多個階段的活動，涵蓋設計、融資、建設，到運營、維護、移交等環節，是一個結構多元、環節緊密的鏈狀運作模式。同時，本項目是在國家生態保護戰略背景下開展的生態綠化綜合治理項目，需要搭建重視后期運營養護、針對生物資產進行全生命周期管理的體系。

由此，對社會資本的要求不僅僅限于投融資，更重要的是運營和維護，而這恰恰是BT模式下長期扮演“施工隊”角色的社會資本所欠缺的。本項目采購文件中明確，社會資本應提供科學合理、規范有效的運營管理方案。政府方給予社會資本合理的補貼，社會資本實施雙方認可的運營標準也是重要的合同義務。財政壓力在PPP模式下有望得以緩解，但政府方選擇PPP模式的最終目的是有效提供公共產品和服務，重運營、重維護是政府方和社會資本方的共同命題。

     （作者單位：中國投資咨詢有限責任公司）

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