在新形勢下深化制度改革

【《政府采購法》頒布9周年特別策劃】

在新形勢下深化制度改革

——《政府采購法》頒布9周年感想

■ 漫畫李建維

對于一個(gè)參加過《政府采購法》起草工作的老同志來說，看到今天的改革成績，深感欣慰。

王家林

 《政府采購法》于2002年6月29日由第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過，到今年6月29日已經(jīng)頒布9周年了。9年來，我國的政府采購制度政策不斷深化，政府采購管理規(guī)模迅速擴(kuò)大，政府采購在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的宏觀調(diào)控作用日益顯現(xiàn)。這些成績的取得，對于一個(gè)參加過《政府采購法》起草工作的老同志來說，深感欣慰。

當(dāng)然，經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)這部法律還有一些不夠完善的地方，特別是隨著改革的深入，又出現(xiàn)了一些新情況、新問題，需要對法律進(jìn)行相應(yīng)的修改。前不久財(cái)政部召開了全國GPA談判應(yīng)對工作及政府采購工作會議，我結(jié)合這次會議精神，就《政府采購法》頒布9周年談幾點(diǎn)個(gè)人感想。

要正確處理實(shí)施法律和深化改革的關(guān)系

我國從1996年開始進(jìn)行政府采購制度改革試點(diǎn)，由于這項(xiàng)制度具有明顯的優(yōu)越性，試點(diǎn)范圍迅速擴(kuò)大，很快就在全國范圍內(nèi)推開。為了推動(dòng)和規(guī)范政府采購制度改革，財(cái)政部頒布了《政府采購管理暫行辦法》。但是，財(cái)政部的規(guī)章法律層次較低，約束力不強(qiáng)。全國人大常委會對此非常重視，很快就將《政府采購法》列入立法計(jì)劃，并立即處理組織實(shí)施，由人大財(cái)經(jīng)委負(fù)責(zé)，財(cái)政部、發(fā)改委、經(jīng)貿(mào)委、外經(jīng)貿(mào)委、國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、解放軍總裝備被部等單位有關(guān)人員參加起草，經(jīng)過到十多個(gè)省市調(diào)查研究，多次出國考察和把外國專家請來同國內(nèi)專家學(xué)者一起進(jìn)行論證，起草組數(shù)易其稿，經(jīng)全國人大常委會三次審議，于2002年6月29日由九屆全國人大常委會第二十八次會議通過。

我參加過很多財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)的起草工作，如《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《注冊會計(jì)師法》、《個(gè)人所得稅法》及多部稅收行政法規(guī)的起草工作。比較而言，對《政府采購法》下的功夫最大，借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)最多。但是，現(xiàn)在看來還是有很多不完善的地方，而且一些規(guī)定也已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修訂和完善。

任何事物都不可能是十全十美的，法律也是如此。雖然《政府采購法》存在上述一些問題，但在其沒有修改完善之前必須認(rèn)真貫徹實(shí)施，并繼續(xù)進(jìn)行政府采購制度改革。這就要正確處理法律和改革的辯證關(guān)系。法律是改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也就是說把改革成果用法律的形式固定下來，以進(jìn)一步規(guī)范和推動(dòng)改革；改革的進(jìn)一步深化，又可以進(jìn)一步修訂完善法律規(guī)定。任何法律和改革的關(guān)系都是如此，更何況9年前頒布的《政府采購法》具有一定前瞻性，為繼續(xù)深化改革預(yù)算留了空間。如第九條規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)”。該條列舉了“環(huán)境保護(hù)”幾項(xiàng)政策目標(biāo)之后有了一個(gè)“等”字。這個(gè)“等”字就可以將以后國家采取的其他政策目標(biāo)包括進(jìn)去。再比如關(guān)于政府采購方式的規(guī)定，除明確規(guī)定公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)等5種采購方式外，還規(guī)定“國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式”。這樣規(guī)定，國務(wù)院后來確定的對節(jié)能產(chǎn)品強(qiáng)制采購等政策都不違反《政府采購法》，而且更能突出政府采購對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀調(diào)控作用。

要全面看待國際慣例和國際規(guī)則

前不久召開的全國GPA談判應(yīng)對工作及政府采購工作會議提出，“十二五”期間要“積極構(gòu)建符合國際慣例、具有中國特色的政府采購制度”，還要積極應(yīng)對加入WTO《政府采購協(xié)議》談判。面對這兩項(xiàng)艱巨任務(wù)，結(jié)合我國的《政府采購法》，我認(rèn)為對“國際慣例”和“國際規(guī)則”應(yīng)當(dāng)有全面正確的看法。

所謂政府采購的國際慣例，我想無非就是世界上多數(shù)國家實(shí)行政府采購制度的經(jīng)驗(yàn)和做法，以及一些國家和地區(qū)是如何對外開放政府采購市場的。但是，由于西方資本主義國家實(shí)行政府采購制度的歷史比較長，這方面的國際慣例多數(shù)來自西方國家。要看到，法律制度屬于上層建筑，是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。我們是社會主義國家，經(jīng)濟(jì)制度和政治制度與資本主義國家不同，我國的政府采購制度不能照抄照搬西方資本主義國家的。我國實(shí)行的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，在世界上是獨(dú)一無二的，在應(yīng)對上世紀(jì)90年代發(fā)生的亞洲金融危機(jī)和前兩年由美國引起的國際金融危機(jī)中充分顯示了優(yōu)越性。我相信，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，緊密結(jié)合中國實(shí)際建立起來的我國政府采購制度一定會有很大的優(yōu)越性。  近幾年國家先后提出的對節(jié)能產(chǎn)品強(qiáng)制采購，很多地方把一些公益性強(qiáng)、涉及農(nóng)民生產(chǎn)和民眾生活的財(cái)政補(bǔ)貼支出項(xiàng)目，如農(nóng)機(jī)具購置、糧棉優(yōu)良品種供應(yīng)、家電下鄉(xiāng)、文化下鄉(xiāng)、以及中小學(xué)免費(fèi)教材、醫(yī)療器械藥品采購、安居工程等納入政府采購就很有特色，有的已經(jīng)打破了西方國家對政府采購的定義。

至于現(xiàn)行的一些“國際規(guī)則”，要是由西方資本主義國家主導(dǎo)制定的，主要反映了這些國家的利益和意愿，現(xiàn)在世界上發(fā)生的很多事情已經(jīng)充分說明了這個(gè)問題，說明一些國際規(guī)則的不公正性。因此，我們對現(xiàn)行的“國際規(guī)則”必須有清醒的認(rèn)識，絕對不能盲從，要團(tuán)結(jié)發(fā)展中國家進(jìn)行斗爭，以建立真正能夠反映各方面利益的國際規(guī)則。

要看到政府采購既是市場行為又是行政行為

我們借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)和做法，利用市場經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行政府采購，不論是國家機(jī)關(guān)，還是事業(yè)單位、團(tuán)體組織，作為采購人都要以平等的態(tài)度對待供應(yīng)商，采購人和供應(yīng)商簽訂的采購合同也適用《合同法》。這說明政府采購活動(dòng)是一種商業(yè)行為、市場行為。但是，我們又要看到政府采購是一種行政行為，是國家對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)施宏觀調(diào)控的一個(gè)重要工具，政策性很強(qiáng)。過去，我們起草《政府采購法》的時(shí)候?qū)@些問題還認(rèn)識不足，隨著實(shí)踐的發(fā)展、改革的深入，認(rèn)識會越來越清楚?？吹秸少彽膬芍匦?，對我們繼續(xù)深化政府采購制度改革，應(yīng)對加入WTO《政府采購協(xié)議》會有很大幫助。（作者系財(cái)政部條法司原司長、《政府采購法》起草工作組副組長）

通過加強(qiáng)立法完善制度

——寫在《政府采購法》頒布9周年之際

顧天舒

《政府采購法》頒布實(shí)施至今，以《政府采購法》為統(tǒng)領(lǐng)的政府采購法律制度體系已經(jīng)初步建立，當(dāng)然，也存在一些發(fā)展中的問題。從根本上看，執(zhí)行中的問題許多都與政府采購法律制度不健全、不完善密切相關(guān)。因此，今后一段時(shí)期內(nèi)，全面、深入推進(jìn)我國政府采購工作，必須以制度建設(shè)為龍頭，通過加強(qiáng)立法完善制度，通過實(shí)施制度促進(jìn)管理，通過加強(qiáng)管理規(guī)范行為，通過規(guī)范行為提高效益。具體建議如下：

盡快出臺實(shí)施條例

一方面，應(yīng)通過制定《政府采購法實(shí)施條例》，對《政府采購法》中比較原則的制度規(guī)定進(jìn)一步予以明確和細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。主要包括：一是明確“財(cái)政性資金”、“使用財(cái)政性資金”的具體含義，拓展政府采購的適用范圍。二是明確政府采購工程適用《招標(biāo)投標(biāo)法》的范圍，做好政府采購與招標(biāo)投標(biāo)的銜接。三是細(xì)化有關(guān)政府采購政策功能的規(guī)定，提高可操作性和政策效果。四是健全供應(yīng)商資格審查的制度辦法，明確供應(yīng)商資格審查的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序。五是對《政府采購法》有關(guān)政府采購方式適用條件的規(guī)定進(jìn)一步予以具體化。六是對《政府采購法》有關(guān)采購程序的規(guī)定進(jìn)一步予以細(xì)化。七是對《政府采購法》有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定予以細(xì)化，明確罰款的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)等。

另一方面，應(yīng)在《政府采購法實(shí)施條例》中，將實(shí)踐證明已經(jīng)成熟的新制度、新做法確定下來。主要包括：

一是對縣級集中采購的組織方式進(jìn)行制度規(guī)范。鑒于各地縣級集中采購規(guī)模等實(shí)際情況存在較大差異，可規(guī)定不同的模式。對集中采購規(guī)模較大的縣級政府，規(guī)定其可以設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)，由集中采購機(jī)構(gòu)代理集中采購業(yè)務(wù)；對集中采購規(guī)模較小的，規(guī)定其集中采購業(yè)務(wù)可委托上級集中采購機(jī)構(gòu)或具有政府采購代理機(jī)構(gòu)資格的社會中介機(jī)構(gòu)代理采購，或通過推行協(xié)議供貨、電子采購、市縣聯(lián)合、縣縣聯(lián)合、區(qū)域統(tǒng)一市場等辦法實(shí)施采購，切實(shí)推動(dòng)縣級政府采購工作開展，擴(kuò)大政府采購規(guī)模效益。

二是對部門集中采購進(jìn)行制度規(guī)范。明確可以實(shí)行部門集中采購的政府級別及部門條件，部門集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件，實(shí)施部門集中采購的相關(guān)要求等，規(guī)范部門集中采購行為，充分發(fā)揮部門集中采購的技術(shù)和效率優(yōu)勢。

三是對采購方式及采購程序制度進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、借鑒國際做法的基礎(chǔ)上，明確協(xié)議供貨等已較為成熟的采購方式的適用條件和具體程序，對推行電子化采購等規(guī)定基本要求和指導(dǎo)性意見，規(guī)范和促進(jìn)先進(jìn)采購方式的使用，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和管理手段，提高采購效率，降低采購成本。

四是根據(jù)貨物、工程和服務(wù)采購項(xiàng)目的不同情況和不同要求，明確規(guī)定各類政府采購合同必須具備的基本條款，制訂采購合同格式范本，規(guī)范政府采購合同簽訂和履行行為。

五是進(jìn)一步補(bǔ)充評審專家等采購當(dāng)事人的政府采購違法行為情形及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

加快規(guī)章及規(guī)范性文件立法步伐

加快政府采購配套法規(guī)制度建設(shè)步伐，積極進(jìn)行實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新，認(rèn)真總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，不斷提高制度建設(shè)質(zhì)量，努力構(gòu)建起以《政府采購法》及其實(shí)施條例為核心，由政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件共同組成的，多層次、相互銜接協(xié)調(diào)的政府采購法律制度體系。

強(qiáng)化政府采購預(yù)算管理

要按照財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的要求，加強(qiáng)政府采購計(jì)劃和資金預(yù)算管理，從源頭上規(guī)范政府采購活動(dòng)。要增強(qiáng)采購人政府采購計(jì)劃意識，提高采購資金預(yù)算編制的完整性和科學(xué)性，做到采購資金預(yù)算與部門預(yù)算編制時(shí)間同步、編制方法科學(xué)、內(nèi)容細(xì)化，形成列明預(yù)算科目、項(xiàng)目品目名稱、采購資金數(shù)額及構(gòu)成、采購數(shù)量、規(guī)格型號、采購方式和預(yù)計(jì)采購時(shí)間等內(nèi)容的采購資金預(yù)算，全面反映部門和單位的年度政府采購活動(dòng)，嚴(yán)格控制采購資金預(yù)算調(diào)整，強(qiáng)化采購資金預(yù)算約束。

適時(shí)修改完善《政府采購法》

根據(jù)我國政府采購改革發(fā)展及加入GPA的需要，在認(rèn)真總結(jié)政府采購法律制度貫徹實(shí)施績效及存在問題的基礎(chǔ)上，適時(shí)對《政府采購法》進(jìn)行修訂完善。（作者單位：財(cái)政部條法司）

【微博•9年】

許建生：士不可以不弘毅，任重而道遠(yuǎn)。（全國人大）

崔桂秋：9年了，該升級了。（廣東）

賈川：9年之前，從無到有；9年之中，從有到強(qiáng)；9年之后，定會輝煌。（教育部）

高志剛：《政府采購法》頒布9年之際，我們在控制價(jià)格虛高方面還沒有過關(guān)，值得深思。（國采）

語勇：《政府采購法實(shí)施條例》有了嗎？（撫州）

宋軍：政府采購改變了我的人生追求。（湖北）

漫卷詩書：制度設(shè)計(jì)先天不足、權(quán)責(zé)設(shè)置嚴(yán)重失衡、制度執(zhí)行“百花齊放”、改革之路越走越偏。問題關(guān)鍵：一是對政府采購的重要性認(rèn)識不足，政府采購在國家政治經(jīng)濟(jì)中缺乏應(yīng)有地位。二是改革觸動(dòng)了政府部門自身的利益。（上海）

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