架梁立柱 完善制度

架梁立柱 完善制度

政采制度改革四梁八柱全景圖

制度建設是政府采購具有“四梁八柱”性質的基礎工作。近年來，政府采購制度建設步伐明顯加快，各項規章辦法密集出臺，法規體系不斷完善，招標投標、內控管理、信息公開、需求和履約驗收、專家管理等一大批規章制度相繼實施，質疑和投訴處理、代理機構管理等一系列重要舉措也陸續問世，立柱架梁基本完成。不斷深化的政府采購制度改革，為做好新時代的政府采購工作，展現政府采購工作新氣象、新作為提供了有力保證。

/完善交易規則/

公開招標是政府采購法規定的主要采購方式，在政府采購活動中規模占比最大、使用最為頻繁。作為規范政府采購招投標活動的基礎性部門規章，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號，以下簡稱“18號令”）自施行以來，在規范招標采購活動、創造公平競爭市場環境、實現國家政策目標等方面發揮了積極作用。同時，18號令也是政府采購領域的第一個部門規章，在18號令制定時，政府采購市場還不完善，政府采購實踐還不充分，各方對政府采購的理解也不到位。隨著國家各項改革的不斷深入以及政府采購實踐的不斷發展，現在政府采購更加市場化、法制化、規范化、國際化，因此18號令亟需與時俱進地調整完善。

為了貫徹政府采購法及其實施條例，規范政府采購貨物和服務招標投標行為，財政部對2004年頒布的18號令作了修訂，并公布了修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”），自2017年10月1日起施行。

87號令一共7章88條，在18號令的基礎上刪除了36條，新增了34條，修訂了54條，對18號令做了全面修訂，是政府采購法及其實施條例基本要求的細化補充，與招標投標法及實施條例進行了銜接，其中強化了采購需求和履約驗收管理，推進了結果導向轉變；完善了公平交易規則，提高了透明度和公正性；完善了采購程序，著力提高了采購效率；規范了招標采購方式的適用情形，增強了邀請招標方式的靈活性；強化了采購人的主體責任，落實了權責對等要求；保障了供應商權益，降低了制度性交易成本。

/明確政務信息系統采購管理/

隨著“互聯網+政務服務”的不斷推進，加之智慧城市、人工智能、物聯網等建設的疊加效應，政府部門對信息系統的采購需求持續增長。為了推進政務信息系統政府采購工作規范高效開展，財政部根據國家電子政務總體部署和《國務院辦公廳關于印發政務信息系統整合共享實施方案的通知》（國辦發〔2017〕39號）有關要求，制定出臺了《政務信息系統政府采購管理暫行辦法》，并從2018年1月1日起施行。《辦法》對政務信息系統政府采購的工作職責，采購需求，大數據、云計算、IPv6等新技術的應用，采購方式和評分方法，履約驗收等內容作了規定。

針對此類項目中可能存在的1元錢甚至0元中標現象，《辦法》從采購文件制作、采購評審、項目驗收等事前、事中、事后環節三管齊下，對超低價中標展現了謹慎認定的態度。其中強調，在使用綜合評分法招標采購政務信息系統時，采購貨物的，價格分值占總分值比重應為30%；采購服務的，價格分值占總分值比重應為10%。政務信息系統采購評審中，評標委員會或者競爭性磋商小組認為供應商報價明顯低于其他合格供應商的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，應當要求其在評審現場合理時間內提供書面說明，必要時提供相關證明材料；供應商不能證明其報價合理性的，評標委員會或競爭性磋商小組應當將其作為無效投標或者無效響應處理。

/深化批量集采改革/

2016年末財政部印發《關于進一步做好中央預算單位批量集中采購有關工作的通知》，結合采購人的現實需要深化批量集中采購改革。與過去相比，作出了5個方面的變化：一是建立批量集中采購與協議供貨價格聯動機制；二是開展批量集中產品售后服務單獨采購；三是京外中央單位空調機采購不再實行批量集中采購；四是京內中央單位空調機批量集中采購的頻次調整為第二、三季度按月執行，第一、四季度按季度進行；五是各主管預算單位應當將協議供貨采購數量嚴格控制在同類產品上年度購買總數的30%以內。這些變化有利于發揮集中規模及價格優勢，提高采購效率和效果。

/強化內控管理/

近年來，一些采購人、集中采購機構和政府采購監管部門積極探索建立政府采購活動內部控制制度，取得了初步成效，但總體上還存在體系不完整、制度不健全、發展不平衡等問題。為了進一步規范政府采購活動中的權力運行，強化內部流程控制，促進政府采購提質增效，財政部于2016年7月印發《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》，出臺多項措施加強內控管理。其中要求采購當事人通過明晰事權，依法履職盡責；合理設崗，強化權責對應；分級授權，推動科學決策；優化流程，實現重點管控等。

/加強評審專家管理/

財政部于2016年11月發布修訂后的《政府采購評審專家管理辦法》，從9個方面規范了對評審專家的管理要求，并對評審專家的抽取、費用支付等問題分別進行了明確和規范。《辦法》的修訂一方面從制度層面裨補缺漏，根據政府采購法及其實施條例關于評審專家管理的要求，在制度上建立健全評審專家進入、使用、退出機制，明確專家評審工作紀律和要求、專家回避情形、專家對評審報告的爭議處理、專家名單保密與公告要求、專家履職情況記錄、專家庫動態管理等內容。另一方面從操作層面對癥下藥，結合實踐中反映出的問題,適應政府采購管理環境的變化,針對專家權責不對等、專家不足,以及少數專家不專、不公等現象制定完善措施。

/健全政策功能體系/

兩年來，我國政府采購政策同各項宏觀經濟政策和社會事業發展的聯系越來越緊密，政策功能體系不斷健全。

繼財政部、司法部2014年出臺政府采購支持監獄企業發展有關政策后，政府采購政策支持范圍2017年再次“擴容”。9月，財政部同民政部、中國殘疾人聯合會聯合發布了《關于促進殘疾人就業政府采購政策的通知》，其中明確，政府采購將通過享受促進中小企業發展相關政策、在非招標方式采購等方面進行支持，鼓勵采購人優先選擇殘疾人福利性單位的產品等措施促進殘疾人就業。比如，在政府采購活動中，殘疾人福利性單位視同為小型、微型企業的，享受預留份額、評審中價格扣除等促進中小企業發展的政府采購政策。采購人采購公開招標數額標準以上的貨物或者服務，因落實促進殘疾人就業政策的需要，依法履行有關報批程序后，可以采用公開招標以外的采購方式。對于滿足要求的殘疾人福利性單位的產品，集中采購機構可直接納入協議供貨或者定點采購范圍。各地區建設的政府采購電子賣場、電子商城、網上超市等應當設立殘疾人福利性單位產品專欄。

除了促進殘疾人就業和支持監獄企業發展，目前我國政府采購政策已探索實行促進節能減排的綠色采購政策，建立了強制采購節能產品和優先采購環保產品的基本制度，基本形成了支持中小企業發展的政府采購政策框架，這些政府采購政策的實施，豐富了財政調控的方式和手段，促進了產業政策落實，顯示出政府采購作為宏觀調控手段的重要作用。

/規范質疑和投訴行為/

《政府采購供應商投訴處理辦法》（財政部令第20號，以下簡稱“20號令”）自2004年頒布施行以來，有效防止和糾正了政府采購不當和違法行為，保護了政府采購當事人的合法權益，取得了良好效果。但隨著經濟社會的發展以及政府采購制度改革的深入，20號令已不完全適應現行法規及實際監管的需要。為了落實黨的十九大報告中關于堅持全面依法治國的要求，優化政府采購監管救濟措施，推動政府采購管理從“重審批、輕監管”向“加強事中事后監管”轉變，進一步維護供應商合法權益和公平公正的市場秩序，保證市場活力的持續釋放，財政部對20號令進行了修訂，出臺了《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”），著力構建陽光政府、透明財政。

94號令較20號令增加了“質疑提出與答復”一章并對質疑程序予以規定，還對政府采購法及條例的有關規定進行補充細化，進一步強化公開透明，提高采購效率，保障公平公正，明確了財政部門的相關權責，納入了實踐中行之有效的做法，還參照現行法律及司法解釋，進行技術性完善。此外，為保障94號令于2018年3月1日起順利實施，財政部組織力量起草了政府采購供應商質疑函和投訴書范本，并于今年2月正式發布，使全國各類政府采購項目的供應商質疑與投訴有統一的范本。

/做好代理機構監管“加法”/

政府采購代理機構資格認定取消后，代理機構數量出現井噴式增長，代理機構素質良莠不齊、管理不規范等問題也越來越凸顯。為此，財政部對政府采購代理機構的“放管服”改革，繼取消資格認定，做好“放”的“減法”；實行便利的登記制，做好“服”的“乘法”之后，又在“管”上做“加法”，出臺了《政府采購代理機構管理暫行辦法》，并于2018年3月1日正式施行。

《辦法》直擊代理機構監管痛點，明確爭議熱點，解決實踐難點，從名錄登記、從業管理、信用評價及監督檢查等方面對政府采購代理機構監督管理做了全面規定，以此加強監督管理，促進政府采購代理機構規范發展。其中特別明確了政府采購代理機構的基本執業要求，強調代理機構代理政府采購業務應當具備“擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規、具備編制采購文件和組織采購活動等相應能力的專職從業人員”等五項條件，以此解決“一人公司”“皮包公司”“夫妻店”頻現，代理機構專職從業人員不足，甚至借用、掛靠專職從業人員等現象。同時，《辦法》還強調了采購人選擇代理機構的自主權，并明確，采購人應當根據項目特點、代理機構專業領域和綜合信用評價結果，從名錄中自主擇優選擇代理機構。任何單位和個人不得以搖號、抽簽、遴選等方式干預采購人自行選擇代理機構。

/抓好采購“一頭一尾”/

2016年11月，《財政部關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》正式發布，對采購過程中的“一頭一尾”環節進行了明確規定，強化采購人主體責任，指導采購人和代理機構科學合理確定采購需求、嚴格規范開展履約驗收。其中要求采購人對需求編制負責，采購需求應當合規、完整、明確，各地區、各部門要充分認識采購需求和履約驗收管理的重要性和必要性,切實加強政府采購活動的結果管理。

/推進信息公開/

政府采購信息公開是推動采購活動更加規范高效透明的一項重要抓手。做好政采信息公開工作，在規范政府采購行為和提升政府公信力等方面都具有重要意義。2017年5月份，財政部出臺《關于進一步做好政府采購信息公開工作有關事項的通知》，從推進各地區政府采購信息發布網絡平臺建設、完整全面發布政府采購信息、健全政府采購信息發布工作機制、加強對政府采購信息公開工作的考核與監督4方面提出具體要求。其中明確，采購人或其委托的采購代理機構應當切實做好采購項目公告、采購文件、采購項目預算金額、采購結果、采購合同等采購項目信息公開工作，實現政府采購項目的全過程信息公開。而集中采購機構還應當切實推進協議供貨和定點采購信息公開。另外，該文件還提到了關于信息公開的內控管理、動態監管和大數據分析，以及第三方評估等方面的規定，為政府采購信息的公開提供保障。

文字/樂佳超 楊文君

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