政府采購(gòu)做好需求和預(yù)算源頭控制的探討

【國(guó)管局、國(guó)采中心政府采購(gòu)論文集成果展示④】

政府采購(gòu)做好需求和預(yù)算源頭控制的探討

■ 徐煥東

政府采購(gòu)是為滿足社會(huì)公共需求而進(jìn)行的采購(gòu)活動(dòng)，雖然政府采購(gòu)的公共本質(zhì)決定其必須實(shí)現(xiàn)多種目標(biāo)，發(fā)揮多方面的作用，但是，作為一種購(gòu)買行為，與其他采購(gòu)一樣，政府采購(gòu)的首要任務(wù)還是“買東西”，是恰當(dāng)?shù)貪M足政府為履行公共職責(zé)而產(chǎn)生的對(duì)貨物、服務(wù)和工程的需求。而達(dá)成這樣的目標(biāo)，必須從做好采購(gòu)需求和采購(gòu)預(yù)算源頭控制開(kāi)始。

一、樹(shù)立必要功能觀念，堅(jiān)持一切從必要出發(fā)

從采購(gòu)學(xué)原理來(lái)看，各種采購(gòu)行為，都是源于采購(gòu)主體對(duì)于某種產(chǎn)品或服務(wù)的需要，本質(zhì)上是源于獲得某種特定“功能”。功能是事物內(nèi)部能夠發(fā)揮某種特定作用的能力，如手表的基本功能是安全、準(zhǔn)確、方便地提供時(shí)間信息；手機(jī)的基本功能是通訊和信息記錄。人們的采購(gòu)行為表面看是某種形式的產(chǎn)品和服務(wù)，而實(shí)質(zhì)是某種特定的功能。由于資源的有限性，人們通常只采購(gòu)必要功能。即采購(gòu)有客觀需求、采購(gòu)費(fèi)用在支付能力范圍以內(nèi)、在多種需求中必要程度和相對(duì)效益高的功能。因此，采購(gòu)者在采購(gòu)過(guò)程中，必須處理好的基本問(wèn)題是：一是必須確定和保障必要功能。通過(guò)必要功能分析，發(fā)現(xiàn)并確立必要功能，保障采購(gòu)主體對(duì)功能的需求。二是剔除不必要功能。通過(guò)功能分析，不斷發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)條件下不必要的功能，避免不必要功能的采購(gòu)和不必要的開(kāi)支。三是以盡可能低的成本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共所必要的功能。總之，以盡可能低的成本獲得必要的功能，是實(shí)現(xiàn)采購(gòu)優(yōu)化最重要的標(biāo)志。

與其他采購(gòu)一樣，政府采購(gòu)源于履行社會(huì)公共職責(zé)而產(chǎn)生的功能需求。雖然政府采購(gòu)還需要實(shí)現(xiàn)其他如調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)平衡、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)等特定作用，但首先是為了獲得社會(huì)公共所要求的必要功能。包括通過(guò)功能分析，確保政府履行職責(zé)的必要功能；剔除政府采購(gòu)可能出現(xiàn)的多余和過(guò)剩功能，避免支付不必要的費(fèi)用；以盡可能少的開(kāi)支獲得必要的功能。例如一些政府部門(mén)蓋豪華大樓，花費(fèi)巨大，多出許多支出。事實(shí)上，政府的工作質(zhì)量、效率，政府的公平、正義，與辦公大樓的豪華程度并不一定成正比。相反，奢侈豪華的政府大樓可能破壞政府形象，增加社會(huì)公眾的反感。再如過(guò)去一些政府部門(mén)使用高功率的豪華汽車，不僅超出了社會(huì)公眾的要求和承受能力，而且增加能耗和空氣污染，其超高速行駛的功能會(huì)因公路限速不能發(fā)揮，還會(huì)形成潛在的交通安全隱患，顯然屬于過(guò)剩、多余、沒(méi)有必要的功能。事實(shí)上，從我國(guó)目前的情況看，政府采購(gòu)中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：一方面，必要功能沒(méi)有及時(shí)采購(gòu)，一些為社會(huì)公共所需要的功能不能得到有效保障；另一方面，大量的多余、過(guò)剩功能被自覺(jué)不自覺(jué)地采購(gòu)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

因此，科學(xué)的政府采購(gòu)管理應(yīng)該從源頭開(kāi)始，必須緊緊圍繞必要功能，一切從“必要”出發(fā)，切實(shí)解決好政府采購(gòu)什么、采購(gòu)多少、為何采購(gòu)、為誰(shuí)采購(gòu)等一系列問(wèn)題，從而保障社會(huì)公共必要的功能，剔除多余和不必要的功能，使政府采購(gòu)成為優(yōu)化需求組合、控制奢侈浪費(fèi)的有效“閘門(mén)”。

二、以必要功能分析為核心，加強(qiáng)政府采購(gòu)需求評(píng)估和規(guī)劃

政府采購(gòu)必須一切從必要出發(fā)，有效保障社會(huì)公共必要功能需求的采購(gòu)。但是，社會(huì)公共需求通常多種多樣、紛紜復(fù)雜，界定哪些是社會(huì)公共必要功能，哪些屬于多余、不必要的功能，并不是一件容易的事情，而是需要明確的依據(jù)。只有圍繞功能必要與不必要的主題，通過(guò)科學(xué)思維與方法，對(duì)政府工程、貨物和服務(wù)的實(shí)際需求進(jìn)行論證和規(guī)劃，才能準(zhǔn)確地進(jìn)行必要功能定位，并在必要功能評(píng)價(jià)和整合的基礎(chǔ)上，制訂科學(xué)的采購(gòu)需求規(guī)劃。從采購(gòu)原理與政府性質(zhì)綜合考慮，確定政府采購(gòu)必要功能的思路主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）以采購(gòu)人公共職責(zé)為依據(jù)確定必要功能

我國(guó)采購(gòu)人包括政府機(jī)關(guān)、公共事業(yè)單位及相關(guān)社會(huì)團(tuán)體，其采購(gòu)行為都是為履行特定的公共職責(zé)而開(kāi)展的。因此，履行公共職責(zé)而產(chǎn)生的工程、貨物和服務(wù)等方面的功能需求，是確定政府采購(gòu)需求的根本依據(jù)。包括明確界定各采購(gòu)人的公共職責(zé)，評(píng)估其完成職責(zé)的必要功能需求，如功能的定義和類型、功能的性質(zhì)、是否屬于公共需要、功能需求的數(shù)量和時(shí)間等。在必要功能需求分析中，最重要的是從履行公共職責(zé)的需要出發(fā)，使功能需求定位在“必要”和“恰當(dāng)”的狀態(tài)。圍繞“必要”和“恰當(dāng)”，不斷添加和補(bǔ)充不足功能，如一些地方中小學(xué)校舍破舊，教學(xué)設(shè)備短缺，必須納入必要功能采購(gòu)規(guī)劃，滿足正常的教學(xué)需要；不斷清理和剔除不必要功能，如一些地方和部門(mén)脫離公眾要求、動(dòng)轍蓋豪華辦公樓，購(gòu)豪華汽車，顯然是多余、不必要的功能，必須清理和剔除。

（二）以采購(gòu)成本為依據(jù)確定必要功能

功能必要與不必要，不僅取決于對(duì)功能的需求，也取決于獲得功能的成本高低，即支付能力和相對(duì)效益。實(shí)際上，公共所需要功能的質(zhì)量與數(shù)量，也是相對(duì)成本支付能力而言的。有些功能雖然也有必要，但開(kāi)支過(guò)大，屬于公共支出難以承受的項(xiàng)目，同樣屬于不必要功能。如目前狀況下，如果全民均能接受免費(fèi)教育或免費(fèi)醫(yī)療，也是一種公共需求，但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件下，政府財(cái)政很難全部承擔(dān)，因此，義務(wù)教育以外的教育目前還是一種非公共采購(gòu)的必要功能。此外，以采購(gòu)成本確定必要功能，也存在一個(gè)比較成本效益標(biāo)準(zhǔn)。有些功能雖然是社會(huì)公共所需要的，但是相對(duì)于付出的代價(jià)而言卻得不償失，也是不必要功能。如一些地方為美化城市夜景，不惜裝飾大量的燈具，耗費(fèi)大量能源，甚至產(chǎn)生多種污染，同樣屬于不必要功能。

（三）以功能必要度為依據(jù)確定必要功能

各采購(gòu)人為履行公共職責(zé)，總會(huì)有多種多樣的功能需求，而公共經(jīng)費(fèi)是有限的。因此，確定必要功能，還必須根據(jù)必要程度的不同，按輕重緩急的順序，優(yōu)先采購(gòu)公共必須的、緊急的功能，再考慮暫時(shí)并不急需的功能。如一些單位不及時(shí)滿足一些為公共所急需的功能，而熱衷于采購(gòu)供自身奢侈享受的樓堂館所或高檔豪華消費(fèi)品，顯然不符合必要度原則。

（四）從動(dòng)態(tài)角度考慮和確定必要功能

政府采購(gòu)中的功能必要與不必要，并不是絕對(duì)的、一成不變的。社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，公共需求不斷變化，功能的需求也會(huì)因時(shí)間地點(diǎn)不同而不斷發(fā)生變化。如目前九年制義務(wù)教育是公共采購(gòu)中的必要功能，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，今后高中甚至高等教育也會(huì)變成公共必要的功能。同樣，對(duì)于一些地方而言是公共必要的功能，在另一些地方可能是多余的、不必要的功能。

通過(guò)對(duì)必要功能的分析、整理和規(guī)劃，完成對(duì)政府采購(gòu)需求的評(píng)價(jià)，最后制定政府采購(gòu)需求規(guī)劃，是實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)管理科學(xué)化的必然步驟。正如人們所普遍認(rèn)知的結(jié)果：事前的、計(jì)劃上的節(jié)約，才是最大的節(jié)約。

三、建立公共產(chǎn)品使用和采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)施采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)控制

政府采購(gòu)除了按正常程序進(jìn)行功能需求評(píng)估以外，在日常采購(gòu)中，對(duì)于一些重要的且經(jīng)常性采購(gòu)的產(chǎn)品與服務(wù)，應(yīng)該制訂使用和采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。如有些國(guó)家對(duì)政府公務(wù)用車的功率要求控制在1.4以下，公務(wù)員使用空調(diào)的室內(nèi)溫度在26攝氏度左右等。標(biāo)準(zhǔn)明確后，政府采購(gòu)需求確立、預(yù)算編制和執(zhí)行、結(jié)果評(píng)價(jià)與考核等都會(huì)有依據(jù)。我國(guó)目前的情況是，一方面，人們對(duì)政府部門(mén)某些超標(biāo)準(zhǔn)、超豪華采購(gòu)等浪費(fèi)現(xiàn)象表示不滿；另一方面，對(duì)于什么是奢侈浪費(fèi)，如采購(gòu)超高功能電腦做打字、編排等簡(jiǎn)單工作，是否屬于奢侈浪費(fèi)，并沒(méi)有技術(shù)和法定判斷依據(jù)。因此，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)科學(xué)化，防止采購(gòu)不必要功能，抑制奢侈浪費(fèi)，必須建立政府貨物、工程和服務(wù)的使用與采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，形成嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)控制體系。

首先，建立政府工程使用和采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。政府工程項(xiàng)目耗資巨大，與人民利益密切相關(guān)。因此，應(yīng)成為采購(gòu)領(lǐng)域控制的重點(diǎn)對(duì)象。工程采購(gòu)在確認(rèn)工程性質(zhì)及其必要性后，至少要有以下方面的標(biāo)準(zhǔn)控制：占地標(biāo)準(zhǔn)、人均辦公面積標(biāo)準(zhǔn)、單人最大辦公面積標(biāo)準(zhǔn)、辦公用品標(biāo)準(zhǔn)、資金預(yù)算和成本開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、后續(xù)維護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、建筑材料標(biāo)準(zhǔn)等。工程標(biāo)準(zhǔn)的制訂應(yīng)與工程的性質(zhì)、用途、功能要求、政府級(jí)次、地區(qū)人口、綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、后續(xù)適應(yīng)性等相結(jié)合。標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，嚴(yán)禁地方和部門(mén)突破標(biāo)準(zhǔn)。

其次，建立貨物和服務(wù)使用與采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于一些政府部門(mén)常用的貨物與服務(wù)，如汽車、電腦、辦公設(shè)備、軟件系統(tǒng)、裝飾裝修材料等，制訂多重使用和采購(gòu)控制標(biāo)準(zhǔn)。包括功能標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)、自主創(chuàng)新率標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、成本開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)等。功能標(biāo)準(zhǔn)可以控制產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)際用途；國(guó)貨標(biāo)準(zhǔn)、自主創(chuàng)新和節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)能夠保障政府采購(gòu)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；成本開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)則能夠?qū)崿F(xiàn)直接的費(fèi)用控制。

最后，形成多層次的標(biāo)準(zhǔn)控制體系。貨物、工程、服務(wù)的使用和采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)可以分全國(guó)性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)體系多個(gè)層次。全國(guó)性統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)由中央政府相關(guān)部門(mén)制訂，由全國(guó)人民代表大會(huì)討論審批，在全國(guó)范圍內(nèi)生效。在我國(guó)，人民代表大會(huì)是人民表達(dá)意見(jiàn)和行使權(quán)利的機(jī)構(gòu)，因此，只有人大通過(guò)的標(biāo)準(zhǔn)，才能體現(xiàn)社會(huì)公眾的意愿，成為反映人民真實(shí)需求的標(biāo)準(zhǔn)。在全國(guó)總體標(biāo)準(zhǔn)控制下，各地可以根據(jù)地方實(shí)際制訂地方標(biāo)準(zhǔn)，但不得超過(guò)或違反國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。如果因?yàn)闀r(shí)代發(fā)展等因素導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)需要改變，同樣需要人民代表大會(huì)調(diào)整和修訂。

四、加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算管理和控制

對(duì)于政府采購(gòu)需求的評(píng)估和控制，最終還是要依靠具有法律約束意義的政府采購(gòu)預(yù)算管理和控制。《政府采購(gòu)法》規(guī)定，“負(fù)有編制部門(mén)預(yù)算職責(zé)的部門(mén)在編制下一財(cái)政年度部門(mén)預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將該財(cái)政年度政府采購(gòu)的項(xiàng)目及資金預(yù)算列出”“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。但是，目前政府采購(gòu)預(yù)算存在科學(xué)性、公開(kāi)性、嚴(yán)肅性不足及約束力軟化等問(wèn)題。一些地方和部門(mén)政府采購(gòu)預(yù)算編制仍然處于相對(duì)“粗”的狀態(tài)，而且大多數(shù)都是根據(jù)預(yù)算安排的資金多少編制政府采購(gòu)預(yù)算，如今年預(yù)算多少資金，必須根據(jù)資金數(shù)量安排完成采購(gòu)，導(dǎo)致有些本不需要的功能，卻因?yàn)橘Y金使用不能完成而想方設(shè)法去采購(gòu)，以使用完成預(yù)算安排的資金。而不是根據(jù)科學(xué)評(píng)估和界定實(shí)際采購(gòu)需要，通過(guò)需要采購(gòu)的功能的數(shù)量和價(jià)格編制采購(gòu)預(yù)算，然后再確定需要安排預(yù)算資金。同時(shí)，采購(gòu)預(yù)算審批帶有很強(qiáng)的行政性，因?yàn)椴少?gòu)預(yù)算比較粗放，加上人民代表大會(huì)中的代表普遍不懂采購(gòu)預(yù)算的內(nèi)容，所以審批環(huán)節(jié)也很難發(fā)揮確保必要功能、剔除多余功能的作用，審批環(huán)節(jié)的控制作用受到一定限制，導(dǎo)致政府采購(gòu)預(yù)算本身應(yīng)有的計(jì)劃、監(jiān)管和控制功能作用空間變窄。

加強(qiáng)預(yù)算管理和發(fā)揮預(yù)算的監(jiān)控作用，需要做好多方面的工作，建立完善政府采購(gòu)預(yù)算制度，包括明確的預(yù)算編制、審批和執(zhí)行監(jiān)控等制度和政策措施。其中，重點(diǎn)應(yīng)做好以下幾方面的工作。首先，采購(gòu)預(yù)算必須建立在采購(gòu)需求分析和評(píng)估的基礎(chǔ)上，應(yīng)以需求分析和控制為基礎(chǔ)，而不是先落實(shí)預(yù)算資金，后安排采購(gòu)預(yù)算，不是一種簡(jiǎn)單的采購(gòu)需求匯總。需求評(píng)估應(yīng)由采購(gòu)人、管理機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾等多方面的人員參與，并設(shè)置專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員，按照規(guī)定的程序進(jìn)行。明確規(guī)定評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員的職能、權(quán)限，對(duì)評(píng)估結(jié)果負(fù)責(zé)。其次，采購(gòu)預(yù)算需要對(duì)資金來(lái)源、采購(gòu)的產(chǎn)品與服務(wù)估價(jià)、執(zhí)行時(shí)間、采購(gòu)項(xiàng)目和資金調(diào)整、采購(gòu)項(xiàng)目和規(guī)格變動(dòng)、編制和審批程序、權(quán)限與責(zé)任等作出詳細(xì)的規(guī)定，充分保障預(yù)算的科學(xué)性和有效性。最后，采購(gòu)預(yù)算審批通過(guò)后，必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。由于采購(gòu)預(yù)算可能存在一些計(jì)劃與實(shí)際需要方面的變化，在預(yù)算執(zhí)行中應(yīng)及時(shí)調(diào)整，并對(duì)調(diào)整設(shè)置合理合法的程序。對(duì)于不按預(yù)算執(zhí)行的行為，特別是濫采濫購(gòu)的行為，必須依法追究責(zé)任。

（本文摘錄于國(guó)管局、國(guó)采中心《學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神 推進(jìn)政府采購(gòu)創(chuàng)新發(fā)展論文集》；作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授）

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