將社會(huì)資本“活水”引入醫(yī)療領(lǐng)域

將社會(huì)資本“活水”引入醫(yī)療領(lǐng)域

——江蘇省常州市醫(yī)療康復(fù)PPP項(xiàng)目分析

■ 本報(bào)記者 昝妍

通訊員 徐勇 薛峰 劉偉

江蘇省常州市首個(gè)采用政府和社會(huì)資本合作模式的醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目——常州市鐘樓區(qū)新閘街道醫(yī)療康復(fù)PPP項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱PPP項(xiàng)目）日前完成了招投標(biāo)工作。該項(xiàng)目投資總額1.38億元，常州環(huán)瑞建設(shè)發(fā)展有限公司、江蘇武進(jìn)建工集團(tuán)有限公司、常州市規(guī)劃設(shè)計(jì)院聯(lián)合中標(biāo)，合作期為10年。項(xiàng)目建成后，總建筑面積2.5萬(wàn)平方米，包括衛(wèi)生服務(wù)中心和康復(fù)中心，其中，衛(wèi)生服務(wù)中心可提供80張床位。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，部分地區(qū)的醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平與人民群眾日益增長(zhǎng)的多樣化、多層次醫(yī)療保健服務(wù)需求不相匹配的矛盾逐漸顯現(xiàn)。自2013年以來(lái)，國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品、服務(wù)供給方面相繼出臺(tái)了一系列政府與社會(huì)資本合作（PPP）的有關(guān)政策。其中，《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出“鼓勵(lì)社會(huì)資本參與醫(yī)療設(shè)施建設(shè)”。在此背景下，為減輕政府財(cái)政資金壓力，加強(qiáng)區(qū)域醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善醫(yī)療環(huán)境，常州市鐘樓區(qū)開(kāi)辟一條將社會(huì)資本“活水”引入醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的新路徑。

以成熟的BOT模式為基礎(chǔ)

一般工程類項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、融資、營(yíng)運(yùn)、維修及管理均屬于政府職能范疇。而醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目秉承“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”的原則，由社會(huì)資本方及其與政府出資方組成的項(xiàng)目公司（SPV）全面負(fù)責(zé)。醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目的政府職能主要體現(xiàn)在項(xiàng)目監(jiān)管上，通過(guò)建立和落實(shí)基于績(jī)效的考核機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本方的監(jiān)管，切實(shí)保障公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量得以改善，達(dá)到物有所值的目標(biāo)。

項(xiàng)目采購(gòu)人委托江蘇廣信工程咨詢有限公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目“兩評(píng)一案”的編制、申請(qǐng)入江蘇省財(cái)政廳PPP項(xiàng)目庫(kù)及入庫(kù)后招標(biāo)采購(gòu)全過(guò)程PPP咨詢。經(jīng)采購(gòu)人、委托代理機(jī)構(gòu)、咨詢公司三方共同商討，明確了本項(xiàng)目的采購(gòu)需求。即，通過(guò)引進(jìn)專業(yè)的社會(huì)資本方進(jìn)行該項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)中心承載力與現(xiàn)有街道人口相適應(yīng)，使本區(qū)域的公共衛(wèi)生服務(wù)功能得到切實(shí)加強(qiáng)。另外，通過(guò)引進(jìn)專業(yè)的社會(huì)資本方能夠?qū)Ρ緟^(qū)域內(nèi)的衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)行適度的延伸。例如，建立特色科室、提供醫(yī)養(yǎng)一體的助老服務(wù)等。

為確保該項(xiàng)目順利實(shí)施，常州市政府采購(gòu)中心（以下簡(jiǎn)稱采購(gòu)中心）相關(guān)負(fù)責(zé)人接到項(xiàng)目委托后，第一時(shí)間與采購(gòu)人溝通，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式、合作年限、回報(bào)機(jī)制、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等進(jìn)行了設(shè)定。

該項(xiàng)目采用“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）”的PPP模式，由常州市鐘樓區(qū)人民政府發(fā)起，由社會(huì)資本方和政府出資方共同成立項(xiàng)目公司（SPV）負(fù)責(zé)完成該項(xiàng)目的投資、建設(shè)以及日常管理的養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營(yíng)，以保證醫(yī)療服務(wù)功能能夠順利實(shí)現(xiàn)，經(jīng)營(yíng)期滿后再無(wú)償移交給政府。依據(jù)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》第二條第六款規(guī)定“政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年”的要求，且考慮到該項(xiàng)目體量不大，財(cái)政壓力較小，因此，該項(xiàng)目合作期被限定為10年，其中建設(shè)期3年，運(yùn)營(yíng)期7年。

鐘樓區(qū)政府委托新閘街道辦事處享有法律賦予的行政監(jiān)管的權(quán)利，同時(shí)，其作為PPP合同一方簽約主體享有相應(yīng)的契約監(jiān)管的權(quán)利。常州市鐘樓區(qū)新閘街道辦事處有權(quán)依據(jù)PPP合同（含各類附件）的約定，享有前期準(zhǔn)入、項(xiàng)目投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理維護(hù)、中期評(píng)估、移交等全流程的履約監(jiān)管權(quán)利；社會(huì)資本全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)等；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制則遵循風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，像融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)主要由項(xiàng)目公司承擔(dān)；政策、法律變更（鐘樓區(qū)政府范圍內(nèi)）等主要由政府承擔(dān)；不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等由政府和項(xiàng)目公司合理共擔(dān)。相比政府直接項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)得到轉(zhuǎn)移，政府的風(fēng)險(xiǎn)分配得到優(yōu)化。

評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化至各個(gè)環(huán)節(jié)

醫(yī)療領(lǐng)域具有很強(qiáng)的特殊性、復(fù)雜性和專業(yè)性，醫(yī)療設(shè)備的優(yōu)劣直接影響著我國(guó)醫(yī)療的質(zhì)量和服務(wù)水平。為篩選出最符合要求的投標(biāo)單位，采購(gòu)中心將評(píng)分辦法細(xì)化到項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)。

該項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法，從銀行授信、企業(yè)信譽(yù)、運(yùn)營(yíng)期投資收益率、工程預(yù)算下浮率、財(cái)務(wù)方案、法律方案、項(xiàng)目公司組建方案、工程管理方案、運(yùn)營(yíng)維護(hù)方案、移交方案10個(gè)方面進(jìn)行綜合考量打分?？偡种翟O(shè)定為100分，運(yùn)營(yíng)期投資收益率與工程預(yù)算下浮率兩項(xiàng)均為30分，財(cái)務(wù)方案為14分。評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定，以建設(shè)項(xiàng)目投資（竣工后按項(xiàng)目工程的竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)價(jià)）為基數(shù)進(jìn)行投資收益率報(bào)價(jià)，以供應(yīng)商最低的有效報(bào)價(jià)為評(píng)分基準(zhǔn)值；工程預(yù)算下浮率不低于5%，以供應(yīng)商承諾工程預(yù)算下浮率最高的有效報(bào)價(jià)為滿分。評(píng)審專家則根據(jù)日常管理、維護(hù)、經(jīng)營(yíng)的成本分析、償債能力和盈利能力分析、項(xiàng)目融資方案、財(cái)務(wù)支持方案、總體商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析和控制等因素分別進(jìn)行打分。

為規(guī)范評(píng)審操作環(huán)節(jié)，采購(gòu)中心組織了包括法律、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)等方面的7位專家評(píng)委進(jìn)行符合性審查和綜合評(píng)審?！案鶕?jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》規(guī)定‘PPP項(xiàng)目評(píng)審專家中至少應(yīng)當(dāng)包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家’和財(cái)政部《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（87號(hào)令）規(guī)定‘采購(gòu)預(yù)算金額在1000萬(wàn)元以上的評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為7人以上單數(shù)’的要求，我們確定了該項(xiàng)目專家的專業(yè)和數(shù)量?！痹擁?xiàng)目相關(guān)責(zé)任人向記者介紹，“而且，我們考慮到本項(xiàng)目招標(biāo)文件法律條款較多，社會(huì)資本投標(biāo)時(shí)需要有法律方案，評(píng)審過(guò)程中也需要法律專家的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，因此，在評(píng)審專家里面設(shè)定了法律專家。另外，該項(xiàng)目合作期限比較長(zhǎng)，對(duì)成本效益測(cè)算要求較高，社會(huì)資本投標(biāo)時(shí)需要編制詳細(xì)的財(cái)務(wù)方案，包括成本分析、償債能力分析、項(xiàng)目融資方案、財(cái)務(wù)支持方案、總體商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析和控制等，這些環(huán)節(jié)專業(yè)性較強(qiáng)，必須有專業(yè)的財(cái)務(wù)及經(jīng)濟(jì)專家進(jìn)行評(píng)審?！?/p>

社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)責(zé)任更突顯

醫(yī)療衛(wèi)生類建設(shè)的項(xiàng)目施工及運(yùn)營(yíng)管理的專業(yè)化要求較高，更適合引入專業(yè)化的社會(huì)資本來(lái)負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。在“建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）”P(pán)PP模式下，社會(huì)資本方統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目的設(shè)計(jì)方案、建設(shè)質(zhì)量和后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，在保障服務(wù)質(zhì)量的前提下切實(shí)降低項(xiàng)目全生命周期的成本，提高自身收益水平。建設(shè)和運(yùn)營(yíng)一體化管理，采用BOT模式能夠增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的吸引力，提高社會(huì)資本方對(duì)該項(xiàng)目運(yùn)作的積極性，強(qiáng)化社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)期的責(zé)任，建設(shè)質(zhì)量也將得到充分保障。

由于該項(xiàng)目的主體是公立醫(yī)院，對(duì)公立醫(yī)院的基礎(chǔ)設(shè)施投資是政府的責(zé)任，因而，政府仍負(fù)有提供公共衛(wèi)生服務(wù)的義務(wù)。項(xiàng)目合作期結(jié)束時(shí)，項(xiàng)目公司再將醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)償移交給政府方，政府依然可以發(fā)揮社會(huì)資本方的專業(yè)能力，社會(huì)資本方繼續(xù)進(jìn)行專業(yè)運(yùn)營(yíng)，確保項(xiàng)目持續(xù)發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)效益。

該模式對(duì)于增加政府公共衛(wèi)生服務(wù)供給有著重要意義，在政府沒(méi)有足夠的財(cái)政資金可以用作投資時(shí)，充分引入社會(huì)資本參與投資和建設(shè)，社會(huì)資本投資方因此將獲得合理的收益回報(bào)，但核心的醫(yī)療服務(wù)及資源依然由政府（醫(yī)院作為事業(yè)單位）運(yùn)營(yíng)。在這種模式下，普通就醫(yī)人群不僅不會(huì)增加財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，而且還能充分享受高品質(zhì)的就醫(yī)環(huán)境。

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