如何撥開迷霧識得圍標、串標？

【聚焦圍標、串標】

如何撥開迷霧識得圍標、串標？

■ 本報記者 楊文君

自政府采購產生以來，圍標、串標行為就相伴而生。這是一個老生常談的問題，但也是一個日新月異且必須解決的政采亂象。但要想游刃有余地處理好這一問題，首先就得識別出來什么是圍標、串標。為此，記者采訪了政府采購領域的專家，結合相關材料，對圍標、串標的概念和情形進行了梳理，以期幫助讀者在工作中更好地甄別圍標、串標行為。

了解圍標、串標的“基礎概念”

公式列好了，才能更好地解方程。對于圍標、串標的鑒定，也要先從概念上出發，方能更好地理解與識別。

但事實上，《政府采購法》等法律法規并沒有對圍標、串標進行明確的定義。對此，記者采訪了幾位政采專家，他們結合自身的工作經驗給出了自己的見解。

中央財經大學財政稅務學院教授姜愛華認為，在政府采購中，串標就是串通投標，狹義上來講，串標一般指多家供應商聯合起來，通常以高價的形式來謀取中標。并且幾家供應商往往有各自的分工，如，供應商A負責中標，供應商B、C陪同和協助。他們之間往往采取“輪流坐莊”或者“瓜分”好處費的方式進行“合作”。從廣義上來講，串標指供應商之間、供應商與采購人、供應商與采購代理機構、供應商與評審專家之間或是這些主體共同內定中標人的情況。

對此，江蘇省無錫市政府下發的《關于建立協同懲戒政府采購活動中圍標、串標行為工作機制的通知》則給出了更加明確的定義，“圍標、串標是指采購單位經辦人員、采購代理機構、評審專家、供應商等利害關系人，為謀取特定供應商中標（成交），采用相互串通等不正當手段排擠競爭對手，破壞有序競爭的市場環境，損害國家利益、社會公共利益或者其他當事人合法利益的行為。”

對于圍標，某業內人士進一步指出，圍標是串標的其中一種，它是一種更形象的說法，特指供應商相互之間的串通投標，多家供應商共同鉤織形成一張“大網”，招標或采購項目就如同“網中魚”，他們通過協商報價、共同進退等手段形成優勢，將其他供應商排斥在外。

一睹串標的“真容”

串標行為不能一概而論，還是要回歸法律和實際，多歸納多總結，方能一覽串標的“真實面目”。

盡管政府采購的相關法律并沒有給串標一個明確的概念，但《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）列出了關于視為串通投標的幾種情形，《政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）也對惡意串通的多種情況進行了規定。

87號令第三十七條明確， 有下列情形之一的，視為投標人串通投標，其投標無效：不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制；不同投標人委托同一單位或者個人辦理投標事宜；不同投標人的投標文件載明的項目管理成員或者聯系人員為同一人；不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價呈規律性差異；不同投標人的投標文件相互混裝；不同投標人的投標保證金從同一單位或者個人的賬戶轉出。

87號令對供應商之間的串標情形進行了概括，而且上述情景在平時的工作中也很常見。如，某公司的投標文件頁腳名稱和地址與另一家公司的投標文件頁腳名稱和地址相同；某公司與另一家公司分別代理不同品牌產品參與投標，但“技術文件”部分的技術方案、技術指標等實質性內容表述完全一致；在某基礎設施和公共服務項目中，三家公司的投標報價分別為384250元、384358元、384452元，報價呈規律性遞增；兩家公司投標材料中的產品責任保險單與電子轉賬憑證相互混裝……

此外，《實施條例》第七十四條從串標的“寬口徑”規定了惡意串通的情形，其包含，供應商直接或者間接從采購人或者采購代理機構處獲得其他供應商的相關情況并修改其投標文件或者響應文件；供應商按照采購人或者采購代理機構的授意撤換、修改投標文件或者響應文件；供應商之間協商報價、技術方案等投標文件或者響應文件的實質性內容；屬于同一集團、協會、商會等組織成員的供應商按照該組織要求協同參加政府采購活動；供應商之間事先約定由某一特定供應商中標、成交；供應商之間商定部分供應商放棄參加政府采購活動或者放棄中標、成交；供應商與采購人或者采購代理機構之間、供應商相互之間，為謀求特定供應商中標、成交或者排斥其他供應商的其他串通行為。

上述串標行為是較為嚴重的情形，實踐中也不乏這樣的例子。如，A、B、C三家公司共同隸屬于A公司，但共同參與同一項目的競爭性談判競標謀取成交；采購人收取某供應商的“好處費”，從而幫助該公司中標；D公司向其他10家公司租借資質投標，通過將其制作的投標文件的加密狗號和機器碼數據進行修改等方式排擠其他投標人，促使這10家公司中的E公司中標……

科學甄別圍標、串標

“霧里看花”“鏡花水月”，這是許多受訪者對圍標、串標行為界定的感嘆。在實際工作中，難點關鍵在于對圍標、串標的查證和認定。

某財政局的工作人員告訴記者，如何識別圍標、串標行為，實際上是一個“舉步維艱”的事情。盡管一些專家給出了相應的概念，《實施條例》和87號令也列出了具體情形，但在現實工作中，卻存在著很多說不清、道不明、似是而非的情況，評審專家可能非常懷疑卻很難拿出充分的證據來證明此行為就是串標。

上海市政府采購中心副主任徐舟還指出，對于串標的行為，其行為主體不僅要受到政府采購相關法律的制裁，可能還會構成串通投標罪，要受到刑事處罰。《中華人民共和國刑法》第223條設立了串通投標罪，“投標人相互串通投標報價，損害招標人或者其他投標人利益，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。投標人與招標人串通投標，損害國家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規定處罰。”另外，《最高人民檢察院公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(二)》第76條明確了串通投標案的立案追訴標準，“投標人相互串通投標報價，或者投標人與招標人串通投標，涉嫌下列情形之一的，應予立案追訴：(一)損害招標人、投標人或者國家、集體、公民的合法利益，造成直接經濟損失數額在五十萬元以上的；(二)違法所得數額在十萬元以上的；(三)中標項目金額在二百萬元以上的；(四)采取威脅、欺騙或者賄賂等非法手段的；(五)雖未達到上述數額標準，但兩年內因串通投標，受過行政處罰二次以上，又串通投標的；(六)其他情節嚴重的情形。”嚴重的法律后果也提醒評審專家不能對串通投標行為隨意定義，而需要拿出有效的證據。

某代理機構的負責人進一步指出，《實施條例》與87號令中明確了惡意串通和串通投標的相關情形，但是有些行為雖然符合其中的規定，但卻不一定是串標行為。比如多家供應商同時投標同一品牌的產品，但實際上是因為采購文件單一指向了某一品牌，才使得供應商們都使用這一品牌的產品進行投標，但這并非是他們通過事先串通而采取的措施。再比如，有些公司對其子公司或分公司的業績是分別考核的，進行內部競爭。這樣的情形下，某企業下的子、分公司同來競爭一個政府采購項目，就屬于正常的市場行為。

總體來講，想要識別圍標、串標行為，可以先從概念上著手，看一看供應商的行為是否具有“排他性”。政府采購法律專家蔡錕提出，識別圍標、串標和辨別違法行為的標準是一致的，一方面是主觀上具有相互串通排擠其他競爭者的故意；另一方面是客觀上實施了相應的行為。當前的執法實踐中，主觀故意的界定不太容易，證據不易獲得，且當事人一般都會予以否認，所以基本采取的是以行為推定意志的標準，即根據常理判斷圍標、串標行為是否含有主觀意思的表示。

對于難以界定和不方便舉證的問題，目前來講，各地財政部門在處理這方面的質疑投訴時，還是嚴格按照《實施條例》和87號令規定的情形來判定的，諸如3家投標人運用統一模板的采購文件或者是2家公司的代理人為同一人等行為，還是較容易識別的。另外，某市財政局還根據法律中的規定來明細化一些評定標準，以幫助評審專家在評審過程中更好地識別出圍標、串標行為。

此外，有專家認為，“抓”典型案例尤為重要。對于證據確鑿的圍標、串標行為要嚴厲查處，形成典型案例，供政采各方當事人參考，還能起到“殺一儆百”的作用。

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