政策投入是政策功能效果發揮的基礎（上）

【聚焦政府采購政策功能評價 ⑦ 】

政策投入是政策功能效果發揮的基礎（上）

■ 章輝

我國現行的《政府采購法》于2003年正式頒布施行，對于我國政府采購執行的規范發展，發揮了重要的作用。但隨著我國現代財政制度建設的逐步推進，對政府采購如何既體現政府行為，又反映其市場屬性，均提出了更高的要求；另外，政府采購無論從絕對規模還是相對規模（與財政支出或GDP的比較）都與立法之初有著較大差距，政府采購的國內外關注程度都顯著提高（如加入GPA出價清單的磋商），這些都在客觀上倒逼《政府采購法》的“與時俱進”。

一、拓展對政府采購功能的界定

《政府采購法》第一條規定，“為了規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，制定本法”；第九條規定，“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等”；第十條規定，“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”。而根據本研究報告關于政府采購功能的分析，現行《政府采購法》對政府采購功能界定顯然過于狹窄。為全面充分發揮政府采購的功能，避免因對政府采購功能認知的局限而導致風險的發生，應補充和完善其他社會發展政策目標，尤其是保護勞動者、鼓勵就業，保護消費者權益，保護殘疾人等弱勢群體，關注其他社會公共利益。

此外，《政府采購法》雖然規定了應優先采購國貨，但卻一直未明確“國貨”的嚴格執行標準，從而使該項規定只能停留在法律層面，并不能形成對政府采購活動的實際約束力。并且，“國貨”標準不確定，政府采購支持自主創新、促進民族經濟的功能也會大打折扣。

二、明確政府采購相關主體的法律地位

政府采購相關主體法律地位的明確有利于廓清各自的權力與責任，避免相關主體法律地位模糊導致的權力濫用與責任規避，從而影響政府采購政策功能的實現。

《政府采購法》對相關主體的法律地位界定不清，這主要表現在：地方預算的政府采購項目，其集中采購目錄的確定權界定不清。在《政府采購法》第七條中僅說明“屬于地方預算的政府采購項目, 其集中采購目錄由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布”。顯然，該條款中的“其授權的機構”存在著較大的彈性，并沒有明確哪些機構可以經授權而履行確定集中采購目錄的職能。這也是導致目前各地政府確定集中采購目錄的管理機構混亂的根本原因。《政府采購法》中采購人與集中采購機構之間的關系不明確。《政府采購法》第十五條規定，“采購人是指依法進行政府采購的國家機關、事業單位、團體組織”。《政府采購法》第十六條規定，“集中采購機構為采購代理機構”，“集中采購機構是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜”。但在以后具體涉及采購過程的條款中皆以采購人的名義出現，包括組成談判小組、詢價小組以及最后確定供應商等，那么能否理解為這里的采購人包括集中采購代理機構？從我國推行政府采購、設立集中采購代理機構的初衷來看顯然不是。雖然集中采購代理機構是采購人的代理機構，但它與社會中介機構是有嚴格區別的。在集中采購過程中, 采購人的權利受到相當程度上的限制。采購人處于被代理人的地位，卻不能完全行使民事行為中被代理人的權利，只要作為代理人的集中采購代理機構依照《政府采購法》及相關法律、法規規定的程序進行采購代理活動，作為采購人就不能對其做出限制。另一方面，政府集中采購過程中，采購人與集中采購機構所處的角度不同。采購人最關心的莫過于產品的質量、服務情況, 而集中采購機構除此之外, 更要注重采購程序的規范性、科學性以及資金的使用效益, 要做到經濟效益與社會效益兼顧。所以《政府采購法》僅將集中采購機構定性為代理機構是不全面的，容易讓人造成誤解。鑒于此，《政府采購法》應當明確在法律關系上集中采購機構是代理人；在法律定位上， 集中采購機構作為法律強制性代理機構與一般的中介機構是有嚴格區別的。同時, 應當明確采購人、采購代理機構的法律責任。

三、完善《政府采購法》關于供應商市場準入制度的規定

在政府采購中，能否讓供應商在同一起點上開展競爭，完全取決于供應商市場準入制度。目前，《政府采購法》中并未構建完善的供應商市場準入制度。其一，缺乏關于供應商的資格標準的規定。為了提高政府采購的效率，世界各國普遍建立了供應商的資格認證制度。但該項制度必須基于客觀的規則和標準，必須使感興趣的供應商在其需要時能及時得到這些規則和標準，并能保證持續使用。我國《政府采購法》第二十二條對供應商的資格標準做出了規定，但不夠完善。總的說來，過于原則化，操作性不強，這勢必給供應商的資格認定帶來困難。其二，缺少關于供應商資格預審程序的規定。供應商或承包商是否有能力履行采購合同或其投標是否真實，直接關系到采購能否順利進行和達到采購目的。因此，對供應商或承包商資格進行審查是非常必要的。資格預審程序實際上是對所有投標人的一次“粗篩”，目的是為了在采購過程的早期剔除資格條件不適合履行合同的供應商。我國雖然在《政府采購法》中做出了規定，但規定的過于簡單，只對資格預審的內容做出了規定，沒有規定資格預審公告發布的時間、發布渠道、接受供應商請求截止時間等內容，以致實際操作性不強。其三，欠缺關于供應商資格瑕疵的規定。供應商是政府采購活動中重要的主體之一，其資格應始終是合法有效的，容不得半點虛假，否則會造成政府采購市場的混亂。因此，許多國家、地區以及國際經濟組織的《政府采購法》中均對供應商資格瑕疵做出了規定，如WTO《政府采購協議》中規定：采購實體在任何時候發現某一供應商或承包商所提交的其資格的資料為虛假資料，即應取消供應商或承包商的資格；采購實體在任何時候發現某一供應商或承包商所提交的其資格的資料在實質性方面失實或不完整，即可取消供應商或承包商的資格；對供應商資格瑕疵如果采購實體提出要求，供應商或承包商未能迅速矯正弊端，可取消供應商或承包商的資格。但我國在《政府采購法》中未對供應商資格瑕疵做出規定。

完善《政府采購法》中供應商的市場準入制度，首先要完善供應商的資格標準。供應商資格認證制度雖然能夠確保供應的穩定與信用，但由于供應商設定資格的結果必將對貿易產生一定的限制作用，如不加以規范，政府采購的原則和目標將無從實現。其次，完善供應商資格預審程序的規定。由于資格預審程序縮減了采購實體須予評審和比較的投標書、建議書和報盤的數目，從而減少了招標人的管理、評標以及其他方面的費用，能吸引力量雄厚的供應商或承包商前來投標。同時通過資格預審，招標人能夠了解潛在的投標人對項目的投標興趣有多大，如果潛在投標人的投標興趣大大低于招標人的“預期值”，那么招標人可以檢查并修改招標條款，以便吸引更多的招標人，擴大競爭。也因預先淘汰一部分對采購項目顯然不具備競爭力的投標人，可以使不合格的投標人節約準備投標的費用。因此，在《政府采購法》中應予以完善。具體而言，就是明確規定資格預審公告發布的時間、發布渠道、接受供應商請求截止時間等內容。最后，應借鑒WTO《政府采購協議》中對供應商資格瑕疵的規定，在我國《政府采購法》中做出規定。

四、取消對投訴主體的限制并建立有效的司法救濟制度

根據我國現行的《政府采購法》，供應商維權的主要方式有質疑程序、投訴程序、行政復議程序，行政訴訟程序和民事訴訟程序等。依據規定，供應商在提起維權投訴之前，必須首先向采購人、采購代理機構提出質疑，否則政府采購管理部門就不受理投訴。即“質疑前置程序”；質疑之后不服，應先向政府采購管理部門投訴。只有對投訴處理結果不服，才可以通過行政復議或者提出行政訴訟。這種制度設計顯然有明顯的缺陷與不足，既限制了原告資格，又使法院無所適從，難以及時有效保障當事人的合法權益。關于投訴主體，根據《政府采購法》第五十一條、第五十二條的規定，一般不限于已中標的成交供應商，凡認為政府采購過程損害了自己合法權益的當事人均擁有投訴的權利。但從事實狀態來看, 投訴主體必須是政府采購過程中權益受到損害的當事人。只有在政府采購過程中存在既定的損害事實的當事人，方可成為投訴主體，那些因為政府采購可能受到潛在利益損害的當事人由于受到的是一個預期利益的損害，很難提供有效的證據來證明實質損害的存在，這樣，就不可避免地被排斥在政府采購行政訴訟原告之外。受案范圍限于投訴，必然排斥一部分權益受到潛在損害的當事人成為原告，進而難以平等保障有關當事人的合法權益。

五、調整《政府采購法》的適用范圍

《政府采購法》第二條從采購主體、采購資金、集中采購目錄和采購限額標準、采購標的四個方面，確定了《政府采購法》的適用范圍。凡是同時符合這些要素的采購項目，都屬于政府采購項目，必須依法開展采購活動。現行《政府采購法》適用范圍各要素同時滿足的適用條件，尤其是采購人和采購資金的“交集”關系（采購人必須是采購資金主要來源于財政性資金的預算單位），客觀上已不適應我國國家治理體系和治理能力現代化建設推進的需要。如在現代政府提供公共產品改革中, 政府大量地利用私人部門融資的方法來完成一些傳統上由政府完成的活動（如PPP項目）。就這些活動的性質而言，它們仍然具有公共性質。因此，我國在《政府采購法》關于適用范圍的修訂中，可以將采購人與采購資金公共性這兩個要素，由“交集”關系調整為“并集”關系。

（作者單位：上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。