每個項目都要做成一個“標桿”

每個項目都要做成一個“標桿”

——無錫市在公共服務領域全面推進政府購買服務改革紀實

■ 本報記者 孫冉冉 耿丹丹

早8點、晚5點，連續三天的上下班高峰期，記者乘坐出租車行駛在無錫市區的道路上。讓記者詫異的是，即便是在上下班高峰期，無錫市區的道路也依然暢通。同行的無錫市財政局政府采購管理處的工作人員告訴記者，這樣良好的交通狀況，與信號燈、監控、電子眼等道路交通設施穩定運行是分不開的，無錫市很早就開始通過政府購買服務方式，對道路交通設施進行運維養護服務。

而這只是無錫政府購買服務中的一個片段。在無錫采訪的一周時間中，記者看到，無論在市區還是鄉鎮，大街小巷里政府購買服務的“身影”隨處可見。無論是暢通無阻的交通，還是干凈整潔的街道、清潔衛生的公廁以及路邊疏密有致的綠化帶等，都得益于當地政府和財政部門多年來對政府購買服務的探索、深化。

起步早 落得實

無錫是全國較早開展政府購買服務改革的城市。早在2005年，無錫就開始了對政府購買服務工作的探索。“無錫的政府購買服務改革，最初是圍繞機構改革以及行政責任的理清、劃分而展開的一項改革工作。因此，這項改革最早是從公共服務領域開始的。”時任江蘇省無錫市財政局政府采購管理處處長華靜嫻告訴記者，2005年，無錫市委、市政府印發了《關于全力實施改革攻堅七項重點工作的決定》，將政府購買公共服務列為了改革攻堅的重點工作之一；2006年，無錫市便開始推行政府購買公共服務試點改革，對政府購買服務的全流程進行規范，強化預算管理，并合理選擇購買形式和定價方式。

據華靜嫻回憶，道路綠化養護是改革后第一批“吃螃蟹”的項目，“在改革前，道路綠化養護項目一直被誤認為是工程類項目，按工程類項目招標，其價格分高達90分。改革后我們明確了這屬于服務類項目，要求招標文件中的價格分最高只能為30分，評分標準應以服務內容為主，且對服務內容的評分標準逐步細化，這也使得這類項目的采購愈發規范。”隸屬于無錫市市政和園林局的無錫市公園和風景名勝區管理處（又稱無錫市綠化管理中心）主任徐勤明也表示：“由于政府采購服務類項目在當時還是個新事物，我們也不知如何下手，市財政局政府采購管理處便引導我們研究制定管理目標，確定履約管理內容，細化評分標準，幫助我們解決難題。”

2013年12月，無錫市出臺了《關于全面深化政府向社會力量購買服務的貫徹實施意見》（以下簡稱《意見》），要求全面推進政府購買公共服務工作，不斷改進政府購買服務管理和操作方式。這標志著無錫市政府購買服務改革由探索階段轉入深化階段。

與此同時，無錫市政府和財政部門對服務類項目采購的管理也在不斷完善，并將管理落到實處。江陰市環境保護局相關工作人員告訴記者，江陰河道密布，為了更好地治理當地水環境，該單位2017年采購了水質自動監測數據服務。“在其他單位特別是江陰市政府采購中心的支持幫助下，我們高標準、高質量地完成了該項目招標文件的制作，并對最終中標結果十分滿意。”該工作人員表示，在傳統模式中，地表水水質監測站建設具有一次性成本高、建設周期長、后期管理難度大等問題，而購買水質自動監測數據服務，依托第三方提供專業服務，可以打破這一傳統模式，減少財政壓力，保證項目的質量和進度。

涵蓋范圍廣

無錫市的政府購買服務改革是從公共服務開始推進的。據華靜嫻介紹，改革初期，無錫市率先重點選擇市政公用、教育、衛生等領域布局政府購買公共服務改革。隨著改革不斷推進，所涉及的服務種類也在不斷增加。

根據無錫市政府今年發布的《無錫市集中采購目錄購買服務指導目錄政府采購限額標準和公開招標數額標準》，無錫市政府購買服務的范圍目前既囊括了教育服務、醫療衛生服務等為社會公眾提供的公共服務，又包括法律服務、會計服務等政府履職所需的輔助性和技術性事務，還包括政府為維持自身正常運轉所需要采購的信息技術服務、物業管理服務等。正如無錫市財政局副局長孫文華所總結的那樣：“無錫市政府購買服務改革是一個系統的、漸進的過程，從公共衛生、環衛保潔等幾類公共服務，逐步在公共服務領域全面推開，再擴展到政府履職所需的輔助性和技術性服務以及維持政府自身正常運轉所需的服務。采取了在一個領域探索成熟后，再去拓展其他領域的方式，最終使政府購買服務目錄涵蓋的范圍越發全面。”

除了涵蓋的服務種類全面外，政府購買服務工作在無錫市的推廣普及范圍也十分廣泛，不只在市區，在鄉鎮中也能看到政府購買服務的“痕跡”。在熱鬧繁華的市區，無錫市公安局交巡警指揮中心通過購買道路交通設施養護服務，將信號燈、電子眼等交通設備的運維管理服務通過政府采購委托給專業運維單位，確保上述設施穩定運行，使當地交通更為安全、順暢。“過去，這些交通設備的檢查工作是由兩位民警負責，人力有限，并且他們只能在工作期間抽出點時間來做這項工作，”無錫市交巡警指揮中心主任吳仁良表示，“現在我們通過購買服務，將運維工作交由專業人員負責，這樣一方面可以讓民警將更多精力放在本職工作上，另一方面也能更好地保障設備正常運行，改善交通環境。”

在旅游資源頗為豐富的宜興，張渚、湖?兩鎮政府通過政府購買全過程工程咨詢服務的方式，把景區居民安置房建設過程中所涉及的招標代理、施工監理等工作交給專業的項目管理公司來承擔。湖?鎮副鎮長周雪偉介紹道：“鎮政府和村民們都會對項目管理公司加以監督，村民們還會對安置房建設提出意見和建議。這樣不僅可以使村民住上更為滿意的安置房，也推進了旅游景區的建設進程。”

管理不斷完善

隨著改革的不斷深化，無錫市財政局對政府購買服務項目的管理也愈發成熟、完善。與貨物類項目相比，服務類項目由于類別多樣、需求復雜而很難制定統一的采購規范。為此，在開展政府購買服務工作的前期，針對不同類型的服務類項目，無錫市先后出臺了《關于對政府性資金投資的城市照明項目加強政府采購管理的通知》《無錫市商業保險政府采購管理暫行辦法》《無錫市信息化服務外包政府采購管理辦法》等一系列規范性文件，規范了城市照明維護、商業保險、信息化服務外包等服務項目的采購行為。隨著政府購買服務工作的進一步深入，2015年，無錫市財政局根據全市服務類項目采購的特征，發布了《無錫市政府采購服務管理規范（暫行）》（以下簡稱《規范》），對政府購買服務項目的預算管理、績效管理等方面均提出了要求。

其中，服務類項目的績效管理備受當地政府和財政部門重視。“過去，無錫市曾有多家單位在采購活動結束后對項目績效不夠重視，導致項目最終執行得不盡如人意。”談到績效管理的重要性，孫文華表示，2013年無錫市政府購買服務工作進入深化階段后，無錫市政府和財政局為了進一步規范政府購買服務工作均印發了相關文件，把績效理念貫穿于購買服務全過程，強化績效目標管理，實行績效管理和考核驗收，并要求采購單位在政府采購招標文件中加以明確規定。

在2013年印發的《意見》中，無錫市政府要求無錫市各地、各部門在全面推進政府購買服務工作、規范購買行為的同時，還要注重績效考評，保證政府購買服務工作公開透明擇優。

無錫市財政局也在《規范》中要求，各采購單位及其主管部門應加強服務項目標準體系建設，提出具體的服務項目采購需求、績效目標，合理編制規范性服務標準文本，對供應商提供的服務進行跟蹤監督、檢查考核和履約驗收。財政部門則應結合預算績效評價工作，依據績效管理分類標準，采用不同的績效管理評價方法，圍繞質量、價格等核心要素，對項目合同的履行、資金使用、社會效益等方面進行綜合評價。《規范》還強調，績效評價結果應在一定范圍內公開。此外，《規范》還將政府購買服務項目的資金支付與績效掛鉤，要求采購單位在編制服務類項目年度預算時將績效目標編入年度預算，如在項目執行過程中需要申請調整預算，應隨調整預算一并上報績效目標。

“下一步，無錫市財政局將進一步加強對政府購買服務的績效管理，使政府購買服務的績效管理不止局限在政府采購環節，而是擴大到服務全周期，使政府購買服務工作更規范、更嚴謹。” 孫文華表示。

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