完善績效考核促進養老產業PPP項目良性發展

完善績效考核促進養老產業PPP項目良性發展

■ 趙曄

隨著我國人口老齡化的加快，如何推動養老產業的發展成為應對老齡化、保障民生的當務之急。而在養老產業發展方面，引入PPP模式能夠分擔投資風險，保障社會投資者的基本收益，已成為我國養老產業發展的一個創新重點。自從2017年財政部、民政部和人力資源社會保障部聯合出臺的《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》實施以來，我國養老產業PPP模式獲得了一定程度的發展。與此同時，部分養老產業PPP項目也出現了“短期工程化、融資債務化、邊界模糊化”等問題，從而影響了養老產業PPP項目的良性發展。而這一問題最為突出的表現就是在2018年財政部調出示范、退庫、整改的項目中涉及養老項目的有8個，涉及投資達666506萬元。

在筆者看來，缺乏養老產業PPP項目績效考核是產生這些問題最為重要的成因之一。PPP項目績效考核，是從政府角度根據設定的績效目標運用績效評價指標、評價方法對社會資本（項目公司）所提供的公共服務質量和效率進行考核的一種方式。近年來，我國雖然針對PPP項目預算績效管理出臺了一些政策文件，如《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》《政府和社會資本合作模式操作指南（暫行）》《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》等，但這些都是原則性的考核內容和結果運用要求，在PPP項目支出（即政府付費）績效評價方面，具體如政府付費項目支出績效目標、績效指標設計等方面，政策仍然處于空白狀態。為加強養老產業PPP項目績效考核，筆者提出以下意見建議。

養老產業PPP績效考核亟待國家頂層政策的指引。國家政策層面，要盡快出臺包括PPP項目績效目標管理辦法、PPP項目績效目標與指標體系設計指南、PPP績效目標評價操作規程等制度辦法在內的績效考核管理辦法，明確績效考核目標、原則、主體、方向、考核服務的對象，形成PPP績效評價的基本框架、共性指標。同時，在原有的制度規定中補充物有所值報告、財政承受能力評估報告等PPP項目績效目標的相關內容，強化定量、定性分析的質量約束。

養老產業PPP績效考核亟待覆蓋PPP項目全生命周期。PPP項目全生命周期一般較長，原則上不低于10年, 最長可達30年,涵蓋了項目設計、融資、建造、運營、維護直至終止移交的全過程。這樣的長項目生命周期對社會資本的運營管理能力提出較高要求。然而，實踐中，PPP項目績效考核重建設輕運營現象時有發生。考核管理體系應當是一個從項目目標確立、建設觀念到行為過程、結果運用等全生命周期的整體鏈條，通過事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價對PPP項目進行綜合評價。同時，還應在不同階段設定不同的側重點，如事前階段的側重點主要是PPP交易結構和整體方案的設計是否合理，事中階段的側重點主要是是否順利和有效，項目運營期間的側重點主要是是否達成預期目標，項目完結階段的側重點主要是PPP項目的總結性評價。

養老產業PPP績效考核亟待完善具體考核制度。目前我國PPP項目績效考核在指標設定、評價方式、評價標準等多方面尚有待完善。如，指標體系不完整，而且指標體系以定性指標為主，主觀隨意性太強；在評價方法上，常用的專家調查法中，指標體系權重為隨意調整留下了空間；在評價標準上，細節的缺乏影響考核的清晰性準確性。這些都影響了考核結果的可信度和考核的價值，有必要針對這些問題進一步完善養老產業PPP績效考核的具體考核制度。在評價方法和指標體系設置中，既要圍繞“預算紅線”進行控制總量，又要按照結果導向提高運營效率。在績效考核評價標準上，要建立針對不同對象、不同階段、不同行業的績效指標標準庫，并將不同項目、行業的考核結果及時對績效指標標準庫進行優化，應用于后續項目的績效考核中。

養老產業PPP績效考核亟待引入第三方績效評估機構。目前，我國多數PPP項目績效考核的主體是項目實施機構，即政府方的代表。這種模式面臨著諸多難題，如，政府方既是PPP項目的參與方，也是評價者，身份“尷尬”；政府方由于缺乏相關的專業知識和操作經驗，從而對社會資本方進行績效考核力不從心等。因此，引入第三方績效評估機構是PPP項目績效考核的迫切需要。第三方機構的專業性和獨立性將直接影響PPP項目績效考核的結果，進而影響PPP項目的實施效果。當然，這就需要對如何選擇第三方績效評估機構進行規范。為了保證其專業性，要對第三方機構的相關資質作出具體、明確的規定；為保證其中立性，政府聘請第三方機構要通過公開招標、邀請招標等采購程序。

養老產業PPP項目績效考核不僅能夠科學合理地確定政府的付費支出，客觀評價養老PPP項目目標實現情況、項目效果，從而監督社會資本方切實履行相關職責和義務，同時，作為一種有效激勵手段，能夠促使政府和社會資本雙方在養老PPP項目中充分發揮優勢，不斷提高公共服務的效率和質量。

（作者單位：遼寧省委黨校經濟學教研部）

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