政府采購：精準扶貧的“助推器”

業(yè)界熱議《關于運用政府采購政策支持脫貧攻堅的通知》——

政府采購：精準扶貧的“助推器”

■ 本報記者 戎素梅

財政部、國務院扶貧辦近日發(fā)布《關于運用政府采購政策支持脫貧攻堅的通知》（財庫〔2019〕27號，以下簡稱《通知》），要求運用好政府采購這一財政調控手段支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。具體措施包括鼓勵采用預留采購份額方式采購貧困地區(qū)農副產品；鼓勵優(yōu)先采購聘用建檔立卡貧困人員物業(yè)公司提供的物業(yè)服務；搭建貧困地區(qū)農副產品網絡銷售平臺等。

對此，政府采購業(yè)內人士在紛紛“點贊”的同時，也提出了有針對性的意見建議，推動《通知》各項措施更好落地。

立足財政職能，發(fā)揮財政優(yōu)勢

受訪專家一致認為，《通知》的印發(fā)，是財政部、國務院扶貧辦深入貫徹黨的十九大精神和習近平總書記關于扶貧工作的重要論述，進一步落實《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》的具體舉措。運用政府采購政策支持脫貧攻堅，充分體現(xiàn)了我國的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，讓政府采購成為精準扶貧的“助推器”。

“當前，脫貧攻堅已進入關鍵階段，財政部和有關部門精準發(fā)力，立足財政職能，發(fā)揮財政優(yōu)勢，運用政府采購政策手段助力脫貧攻堅，對全國脫貧攻堅工作具有積極的促進作用。”某中央預算單位辦公室相關負責人表示，隨著脫貧攻堅工作的不斷推進，穩(wěn)定脫貧防止返貧需要放在更加重要的位置。財政部精準施策，從優(yōu)先采購貧困地區(qū)農副產品、促進貧困人員就業(yè)等方面加大力度，將進一步促進產業(yè)扶貧形成長效機制。

中央財經大學財稅學院教授姜愛華指出，《通知》的出臺，表明我國開始主動運用政府采購政策支持不發(fā)達地區(qū)發(fā)展。我國《政府采購法》第九條規(guī)定，政府采購應當有助于實現(xiàn)國家的經濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等。《政府采購法實施條例》第六條也規(guī)定，國務院財政部門應當根據(jù)國家的經濟和社會發(fā)展政策，會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等目標。其中，在節(jié)約能源、保護環(huán)境和促進中小企業(yè)發(fā)展的政策目標上，我國已相繼出臺《關于印發(fā)節(jié)能產品政府采購實施意見的通知》（財庫〔2004〕185號）、《關于環(huán)境標志產品政府采購實施的意見》（財庫〔2006〕90號）、《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號）等規(guī)范性文件。然而，對于如何扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)尚未出臺具體政策，也鮮有實際的扶持措施。可以說，在協(xié)調地區(qū)均衡發(fā)展的時代背景下，在我國已進入脫貧攻堅關鍵階段的現(xiàn)實背景下，《通知》的出臺，將使政府采購支持不發(fā)達地區(qū)發(fā)展的政策開始“著陸”。

自行確定預留份額，增強政策靈活性

預留部門年度政府采購項目預算總額30%以上的份額，是政府采購扶持中小企業(yè)、監(jiān)獄企業(yè)、殘疾人福利性企業(yè)發(fā)展的舉措之一。此次《通知》則未明確具體的預留份額，而是要求各主管預算單位做好統(tǒng)籌協(xié)調，確定并預留本部門各預算單位食堂采購農副產品總額的一定比例定向采購貧困地區(qū)農副產品。

姜愛華認為，當前我國正在大力推進“放管服”改革，去年9月發(fā)布的《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》就曾明確提出，要“賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權”。政府采購本身是預算執(zhí)行的重要組成部分，更是全面實施預算績效管理的一個重要領域，《通知》未規(guī)定采購貧困地區(qū)農副產品的具體預留份額，恰恰適應了全面預算績效管理改革的需要。此外，不同于政府采購支持中小企業(yè)、監(jiān)獄企業(yè)、殘疾人福利性企業(yè)發(fā)展的政策措施，政府采購支持不發(fā)達地區(qū)發(fā)展的具體舉措可能會有地域性特點，盲目要求統(tǒng)一比例，對于距離不發(fā)達地區(qū)較遠的地區(qū)，有可能很難完成任務，甚至會極大地影響采購效率。

安徽大學采購管理中心主任畢濤猜測，《通知》未規(guī)定預留份額，原因可能有兩個，一是考慮到各預算主管單位管轄部門的差異性，以及對農副產品的需求量不同，不便用統(tǒng)一的比例作強制要求。二是考慮到東中西部各地區(qū)發(fā)展不平衡，一些地方可能有針對性的對口扶貧任務，對口扶貧政策也有差異性。

幾位接受《中國政府采購報》記者采訪的中西部地區(qū)政府采購監(jiān)管部門負責人也均認為，未規(guī)定預留份額，實際上增強了政策執(zhí)行的靈活性。某些地區(qū)的貧困縣、貧困人口較為集中，相關主管預算單位可根據(jù)實際情況預留較高的預算份額，專門安排采購貧困地區(qū)農副產品；有些地區(qū)，如東部沿海發(fā)達省份（直轄市），可能全省（市）只有極少量的貧困縣，甚至沒有，如果硬性要求其機關單位采購多少公里之外的貧困縣的農副產品，很可能跨省采購，這樣一來，購買能夠長期儲存的米面糧油等農副產品相對好一些，購買時令性強、有保鮮要求的蔬菜瓜果就極受限制了。對于這些地區(qū)，顯然不適合預留過高的貧困地區(qū)農副產品采購份額。《通知》允許各主管預算單位按照積極穩(wěn)妥的原則自行確定預留比例，同時強調，購買貧困地區(qū)農副產品時要遵循就近、經濟的原則，正是考慮到各地區(qū)發(fā)展的不均衡以及貧困情況的不均衡，體現(xiàn)了精準扶貧、精準施政的政策初衷。

高校采購應發(fā)揮“排頭兵”和“急先鋒”作用

據(jù)了解，一般而言，政府機關食堂農副產品的需求量并不是很大，在很多三四線城市，可能菜市場就能夠滿足購買需求。不過，這些單位匯集起來的需求總量還是比較可觀的。高校食堂采購農副產品的規(guī)模應該是最大的，尤其是像北京、河南、安徽等很多高校推行的“伙食聯(lián)合采購”。

畢濤等多位受訪者指出，《通知》主要針對的是使用財政性資金的政府采購項目，然而當前，很多政府機關食堂和高校教工食堂都采用了社會化外包的方式，即便是單位自營或學校自營，也是使用代收代支等非財政性資金，嚴格說來并不屬于政府采購范疇，也不屬于《通知》要求的優(yōu)先采購范疇。但根據(jù)文件的政策導向，政府機關食堂和高校食堂可以參照執(zhí)行，甚至可以直接面向全國832個國家級貧困縣定向采購農產品。如，今年4月，安徽大學牽頭聯(lián)合中國科學技術大學、安徽農業(yè)大學、安徽建筑大學和合肥學院五所高校啟動了面向安徽省32個貧困縣（市、區(qū)）公開招標采購學生食堂米、面、油定點供應商工作，該項目已于5月中旬順利完成招標。本次多校定向聯(lián)合采購工作得到了安徽省教育廳、省扶貧辦的大力支持，通過將高校食堂原材料采購與精準扶貧緊密結合，創(chuàng)新了采購形式，很好地發(fā)揮了政府采購助推脫貧攻堅的積極作用。

據(jù)中部某省財政廳政府采購監(jiān)督管理處副處長介紹，近日，該省就如何貫徹落實《通知》各項規(guī)定，組織省機關事務管理局、省監(jiān)獄及部分高校等省直預算單位舉辦了座談會。在對《通知》相關舉措普遍表示理解和支持的同時，各單位也提出了一些現(xiàn)實問題。以高校為例，自幾年前起，該省省會城市所在的二十多所高校建立了“高校伙食原材料聯(lián)采機制”，針對能夠長期儲存的米面糧油、肉蛋奶等原材料，通過招標的方式確定供應商，效果還是挺不錯的，而蔬菜水果則不適宜這種機制。高校普遍關心的問題有兩個，第一個是食品安全，第二個是價格。通過聯(lián)采機制，最終的采購價比市場價要低10%以上。近幾年來，農副產品的價格一直在上漲，但學生們的伙食費和消費水平整體上是相對穩(wěn)定的。如果優(yōu)先采購貧困地區(qū)的農副產品，考慮到倉儲、物流、配送等因素，能夠持續(xù)保持價格優(yōu)勢嗎？誰也不敢“打包票”。畢竟高校食堂使用的不是財政性資金，而是學生的錢，讓學生滿意肯定是第一位的。而一般的政府機關食堂，越到基層規(guī)模越小，有的甚至都沒有食堂，更別提農副產品的采購量了。為確保政策執(zhí)行效果，這位副處長建議，在制定優(yōu)先采購貧困地區(qū)農副產品的實施方案時進一步細化分類，明確哪些地區(qū)、哪些性質的預算單位適宜預留多大比例的農副產品采購量，以及哪些農副產品品類適宜采用優(yōu)先采購的方式。

聚焦勞務輸出，提升貧困人員的獲得感榮譽感

除優(yōu)先采購貧困地區(qū)農副產品外，《通知》還要求優(yōu)先采購聘用建檔立卡貧困人員物業(yè)公司提供的物業(yè)服務，具體限定為注冊地在832個國家級貧困縣域內，且聘用建檔立卡貧困人員達到公司員工（含服務外包用工）30%以上的物業(yè)公司，并要求公開物業(yè)公司注冊所在縣扶貧部門出具的聘用建檔立卡貧困人員具體數(shù)量的證明。

“這一規(guī)定，可能會在一定程度上吸引物業(yè)公司到貧困地區(qū)注冊登記，增加貧困人口就業(yè)以及貧困地區(qū)的稅收。”姜愛華指出。《通知》要求各級預算單位按規(guī)定履行有關變更采購方式報批程序后，采用非招標方式采購此類物業(yè)服務，在姜愛華看來，非招標方式更容易實現(xiàn)政府采購的政策目標，可以在采購需求論證時將支持不發(fā)達地區(qū)發(fā)展的政策更好地融入其中。她同時提醒，實踐中，不排除有些物業(yè)公司為了獲得優(yōu)先采購資格，找一些貧困人員來“湊數(shù)”，而且通常物業(yè)公司人員流動頻繁，可能投標時聘用建檔立卡的貧困人員達到了公司員工的30%以上，在合同執(zhí)行期間人員結構又發(fā)生了變化，這就需要強化監(jiān)管，確保政策執(zhí)行不“走樣”。

河北省衡水市財政局政府采購辦公室王健也認為，優(yōu)先采購聘用建檔立卡貧困人員物業(yè)公司提供的物業(yè)服務，這一規(guī)定非常直接，可操作性較強。勞務輸出是貧困縣脫貧、貧困人口脫貧的有效方式之一。與傳統(tǒng)的財政資金補貼不同，聘用建檔立卡貧困人員，充分調動了貧困人員的積極性，能讓他們既掙工資，又可以參加社會保險，更有獲得感和榮譽感。但要格外注意外出務工人員的重復參保問題，因為目前農村的百姓一般都會參加新型農村養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險，而與物業(yè)公司簽訂勞務合同后，公司也會給有關人員繳納社會保險，出具依法繳納社會保險的證明是《政府采購法》規(guī)定供應商參加政府采購活動的必備條件之一，這就容易出現(xiàn)重復參保問題。此外，更要注意簽訂假的勞工協(xié)議、騙取貧困人員的名額享受優(yōu)先采購政策，以及所在縣扶貧部門是否愿意出具相關證明等問題。

有專家提出，物業(yè)服務需要具備本地化的服務能力。一般來說，物業(yè)公司招聘的保潔、保安均是本地人，無需解決員工的吃住問題。而在貧困地區(qū)注冊登記的物業(yè)公司，可能需要解決所聘請貧困人員的吃住問題，或在其支付的工資中包含吃住的費用，無形中增加了成本，導致其可能無法與其他物業(yè)公司同臺競爭。雖然《通知》提出采用競爭性相對有限的非招標方式采購此類物業(yè)服務，但在政策執(zhí)行過程中，仍有必要對此現(xiàn)象高度重視，并尋求妥善的解決之道。

值得關注的是，除預留采購份額外，政府采購扶持中小企業(yè)、監(jiān)獄企業(yè)、殘疾人福利性企業(yè)發(fā)展的舉措還包括評審價格扣除、鼓勵聯(lián)合體投標和分包等，而這些卻未被《通知》吸納。畢濤認為，《通知》之所以未強制要求項目評審中針對貧困縣企業(yè)采取價格扣除等優(yōu)惠措施，也沒有專門提到鼓勵聯(lián)合體投標，可能是考慮到貧困縣（市、區(qū)）企業(yè)大多屬于中小微企業(yè)，本身可以享受《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》中的評審價格扣除優(yōu)惠政策。同樣，貧困縣（市、區(qū)）企業(yè)可以依法組成聯(lián)合體，享受《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》關于中小微企業(yè)的價格優(yōu)惠政策。《通知》強調的是對貧困地區(qū)農產品和物業(yè)服務采取優(yōu)先采購政策。如何優(yōu)先采購？實際操作中，采購人、采購代理機構可在采購文件的評分項中約定，對原產地是832個貧困縣的農副產品或注冊地在832個國家級貧困縣域內且聘用建檔立卡貧困人員物業(yè)公司提供的物業(yè)服務，通過評審加分的方式來落實這一政策。

此外，有受訪者表示，目前貧困地區(qū)最需要解決的，其實是交通基礎設備建設不足的問題。在一些貧困地區(qū)，改一條溜索、修一段公路就能給群眾打開一扇脫貧致富的大門，而這需要財政、交通等多部門協(xié)調推進。《通知》還要求搭建貧困地區(qū)農副產品網絡銷售平臺，提供高效便捷的貧困地區(qū)農副產品產銷渠道，這項工作應盡快開展。專家建議，可積極借助目前各省市開通的政府采購網上商城系統(tǒng)，通過在商城開辟“扶貧專區(qū)”，允許公開招標數(shù)額以下的農副產品采購項目由預算單位在網上商城直購，進一步簡化采購程序，提高扶貧政策的指向性。

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