PPP監(jiān)管瓶頸如何破解

PPP監(jiān)管瓶頸如何破解

■ 趙曄

自2013年以來，政府和社會資本合作（PPP）模式作為擴(kuò)大公共服務(wù)供給、提升服務(wù)質(zhì)量的有效手段，逐漸形成一套相對完善的制度體系。據(jù)統(tǒng)計，截至今年5月底，全國PPP管理庫累計項目9000個，投資額13.6萬億元，累計落地項目5740個，投資額8.8萬億元，落地率達(dá)63.8%。多方利益主體的參與是PPP項目的顯著特征。而由于各主體利益目標(biāo)的多元性和差異性，完善PPP項目監(jiān)管體系、有效應(yīng)對PPP項目全生命周期的風(fēng)險變得極為重要。從2017年開始，我國陸續(xù)出臺了一系列PPP監(jiān)管文件，各地也在加強PPP監(jiān)管方面作出有益嘗試，如江蘇省率先出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強政府和社會資本合作（PPP）項目財政監(jiān)督的意見》，將PPP項目全生命周期納入財政監(jiān)督范疇，河南省進(jìn)一步完善PPP項目的入庫條件等。然而，從整體上看，我國PPP監(jiān)管體系仍存在法律法規(guī)缺位、監(jiān)管主體界定不清、監(jiān)督手段滯后等問題，完善PPP監(jiān)管體系任重道遠(yuǎn)。

完善監(jiān)管法律法規(guī)，破解制度瓶頸。我國現(xiàn)行法律體系中，涉及PPP項目的主要包括政府采購法、招標(biāo)投標(biāo)法、合同法、公司法、民法通則、建筑法等，而且其內(nèi)容較為分散，適用范圍相對較窄，缺乏對PPP項目的頂層立法，導(dǎo)致PPP參與方的權(quán)利與義務(wù)尚無統(tǒng)一規(guī)范，PPP監(jiān)管缺乏強有力的法律支撐。從國外PPP的發(fā)展實踐看，完善的法律法規(guī)是PPP項目順利實施的前提條件。作為最早采用PPP模式的國家之一，英國雖然沒有PPP模式的專門立法，但其《公共合同法》《公用事業(yè)單位合同法》以及一系列規(guī)范性文件從不同層面為PPP模式提供了法律支撐和具體的操作指引。韓國作為亞洲少數(shù)幾個擁有較完善PPP立法的國家，在1994年就頒布了首部PPP法，目前PPP項目已覆蓋到所有與人們?nèi)粘Ｉ罹o密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施。具體到我國，應(yīng)探索建立國家立法與地方立法相結(jié)合的PPP法律體系，此外還需根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的行業(yè)特點制定行業(yè)專門法規(guī)和管理辦法。

構(gòu)建多層次的PPP項目監(jiān)督體系，破除監(jiān)督主體瓶頸。完整的監(jiān)督體系應(yīng)由政府監(jiān)管體系與社會監(jiān)督體系共同構(gòu)成，而目前我國PPP監(jiān)督體系存在政府機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、社會監(jiān)督流于形式的問題。從政府監(jiān)管體系看，我國PPP項目監(jiān)管政出多門，財政、發(fā)改、交通、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、市政管理等部門都扮演著重要角色，各部門之間的權(quán)責(zé)卻沒有明確的界定，監(jiān)管內(nèi)容難免出現(xiàn)交叉或重疊。如在PPP項目適用法律體系的規(guī)定上，按照財政部相關(guān)政策規(guī)定，項目的合作方之間發(fā)生爭議時可提起民事訴訟或仲裁，這意味著PPP項目屬于民事法律范疇；按照國家發(fā)改委相關(guān)政策規(guī)定，特許經(jīng)營者在認(rèn)為權(quán)利被侵犯時可依法提起行政復(fù)議或行政訴訟，意味著PPP項目屬于行政法法律范疇。諸如此類的問題嚴(yán)重影響了政府監(jiān)管效率。同時，PPP監(jiān)管部門缺乏獨立性，目前的政府部門既是PPP項目的參與者，又是監(jiān)督者，這種雙重身份使得社會資本處于不利地位。

對此，一方面要加快PPP監(jiān)管體制改革，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限范圍、監(jiān)管的政策目標(biāo)、監(jiān)管的內(nèi)容及方法，另一方面，要設(shè)立綜合性的獨立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其在國家層面主要承擔(dān)制定PPP項目監(jiān)管機(jī)制等職能，在各省市層面依據(jù)監(jiān)管流程執(zhí)行監(jiān)管工作。此外，還要建立公開、公平、公正的PPP項目信息發(fā)布機(jī)制，完善公眾投訴、建議平臺及聽證會制度，做好利益相關(guān)者的結(jié)果反饋工作，暢通社會公眾監(jiān)督渠道。

強化績效管理，加大激勵創(chuàng)新，破除監(jiān)管手段瓶頸。首先要完善PPP項目的績效考核機(jī)制。在考核范圍上，要建立涵蓋項目全生命周期的考核管理體系，形成一個包括項目目標(biāo)確立、建設(shè)觀念、行為過程、結(jié)果運用等環(huán)節(jié)的完整考核鏈條；在考核標(biāo)準(zhǔn)上，要從指標(biāo)設(shè)定、評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行完善，評價方法和指標(biāo)體系設(shè)置中要突出定量評價的內(nèi)容，績效考核評價標(biāo)準(zhǔn)要建立針對不同對象、不同階段、不同行業(yè)的績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫。在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新激勵手段并加大其使用范圍。激勵手段可包括經(jīng)濟(jì)手段、信用評級、其他獎勵手段等方式。其中，經(jīng)濟(jì)手段主要是政府對特許經(jīng)營只規(guī)定最高價格上限，而經(jīng)營者通過提高經(jīng)營效率等方式改變經(jīng)營策略，從而使得最終出廠成本低于政府規(guī)定的價格，這種方式有利于社會資本方科技進(jìn)步、技術(shù)創(chuàng)新；信用評級是指政府監(jiān)管方對社會資本方進(jìn)行資格認(rèn)證，在后繼的特許經(jīng)營方面給予其一定的優(yōu)先權(quán)，這種方式有利于激勵社會資本方提升服務(wù)、產(chǎn)品的質(zhì)量，誠信經(jīng)營；其他獎勵手段則包括按照地域關(guān)聯(lián)性將項目附近的廣告牌、加油站等收益委托給特許經(jīng)營者等。

（作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

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