讓公平競爭審查制度更好地落地

讓公平競爭審查制度更好地落地

■ 本報(bào)記者 戎素梅

如何讓公平競爭審查制度在政府采購領(lǐng)域更好地貫徹實(shí)施？

浙江省財(cái)政廳政府采購監(jiān)管處副處長張旭東認(rèn)為，從政策制定慣例看，如果某政府部門想制定一項(xiàng)制度文件，往往會(huì)綜合考慮該項(xiàng)制度對方方面面的影響，向社會(huì)各界公開征求意見。以政府采購制度為例，在其醞釀過程中，財(cái)政部門還會(huì)組織預(yù)算單位、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評審專家等利益主體進(jìn)行研討座談，甚至主動(dòng)征求審計(jì)、監(jiān)察等部門的意見，在公平競爭這個(gè)角度上經(jīng)過層層把關(guān)、充分研討，最終才可能出臺(tái)這項(xiàng)制度。制度出臺(tái)后，也會(huì)按照《政府信息公開條例》相關(guān)要求向社會(huì)公開。而且政府采購特有的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，也為保障公平競爭奠定了基礎(chǔ)。大家都知道，制度作為抽象行政行為是不可訴的，但在起訴具體行政行為時(shí)，可要求附帶審查背后的抽象行政行為的合法性。如果一項(xiàng)制度妨礙了公平競爭，當(dāng)個(gè)案發(fā)生時(shí)，比如具體到某個(gè)采購項(xiàng)目，供應(yīng)商認(rèn)為某項(xiàng)政府采購制度導(dǎo)致自己的權(quán)益受損，會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的監(jiān)督意愿和針對性，進(jìn)而提起質(zhì)疑、投訴乃至訴訟，若供應(yīng)商提起行政訴訟，該項(xiàng)制度的合法性就要接受司法審查。所以，對財(cái)政部門的投訴處理決定可以提起行政訴訟這一制度設(shè)計(jì)，很大程度上保障了政府采購制度文件制定者很好地貫徹執(zhí)行公平競爭審查機(jī)制。

中國政法大學(xué)法學(xué)院教授成協(xié)中進(jìn)一步解釋說明，行政行為可分為具體行政行為和抽象行政行為。具體行政行為是指國家行政機(jī)關(guān)針對特定的公民、法人和其他組織作出的影響其權(quán)利義務(wù)的單方行為，如行政許可、行政處罰等。抽象行政行為則指行政主體針對非特定主體作出的具有普遍約束力的決定和命令。針對政府采購領(lǐng)域限制和排除競爭的行為，可通過兩種方式尋求司法救濟(jì)。第一種是對具體行政行為直接提起訴訟，依據(jù)為《行政訴訟法》第十二條第八項(xiàng)，即公民、法人和其他組織“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的”。如行政機(jī)關(guān)發(fā)布的文件明確排除外地產(chǎn)品進(jìn)入某地市場進(jìn)行銷售，或某項(xiàng)采購活動(dòng)采用某個(gè)特定品牌的產(chǎn)品，相關(guān)條款的權(quán)利義務(wù)描述是非常清晰的，這就構(gòu)成了一個(gè)具體行政行為，被排斥的市場主體可以對此直接提起行政訴訟。第二種是對一般政策文件即抽象行政行為采取附帶審查的方式。《行政訴訟法》第五十三條明確，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。如，某供應(yīng)商想進(jìn)入某地市場或獲得某個(gè)執(zhí)照，而市場監(jiān)管部門、工商部門或發(fā)改部門根據(jù)本級政府或上級行政機(jī)關(guān)發(fā)布的某項(xiàng)規(guī)范性文件，限制其進(jìn)入本地市場或拒絕為其頒發(fā)執(zhí)照，供應(yīng)商可針對這項(xiàng)具體決定提起訴訟，并附帶要求審查相關(guān)部門所依據(jù)的規(guī)范性文件是否合法。不過，法院在對規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查時(shí)，僅審查規(guī)范性文件的合法性，即是否違背了上位法，而不是審查其是否妨礙了公平競爭。因此，法院對規(guī)范性文件的審查力度相對有限，這是一種外部的司法監(jiān)督。目前推行的公平競爭審查制度主要是由政策制定機(jī)關(guān)在相關(guān)政策發(fā)布之前所進(jìn)行的一種內(nèi)部審查，其體現(xiàn)的是行政系統(tǒng)內(nèi)部的程序監(jiān)督。此項(xiàng)制度作用的有效發(fā)揮，除了應(yīng)在審查方式、法律責(zé)任等方面進(jìn)行完善外，更需要通過外部的行政監(jiān)督和司法審查來予以矯正。在政府采購領(lǐng)域，大量圍繞采購文件的技術(shù)要求是否構(gòu)成“以不合理?xiàng)l件對供應(yīng)商構(gòu)成差別或歧視待遇”引發(fā)的質(zhì)疑、投訴，表明引入外部力量對政府采購政策中的公平競爭情況進(jìn)行監(jiān)督是極有必要的。

此外，有受訪專家指出，國務(wù)院《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號）以及國家發(fā)展改革委、財(cái)政部等五部委《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（發(fā)改價(jià)監(jiān)〔2017〕1849號）已對公平競爭審查制度的審查機(jī)制、審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)監(jiān)督、責(zé)任追究等作出規(guī)定，政府采購相關(guān)部門參照其規(guī)定執(zhí)行即可。根據(jù)這兩個(gè)規(guī)范性文件，政策制定機(jī)關(guān)涉嫌未進(jìn)行公平競爭審查或違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的，任何單位和個(gè)人可向政策制定機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)或反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)。政策制定機(jī)關(guān)未進(jìn)行公平競爭審查或違反審查標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)政策措施的，由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正；拒不改正或不及時(shí)改正的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依據(jù)《公務(wù)員法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法律法規(guī)給予處分。違反《反壟斷法》的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可向政策制定機(jī)關(guān)或其上級機(jī)關(guān)提出停止執(zhí)行或調(diào)整政策措施的建議。

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